Cuando hace una década nació la idea de crear esquemas de pago por los servicios ambientales que prestan al mundo los bosques en los países tropicales, como sucede en América Latina, se crearon unas salvaguardas sociales y ambientales para lograr que ese dinero en efecto les llegara a las comunidades indígenas y campesinas protectoras de estos ecosistemas clave para enfrentar la crisis climática.
Colombia fue un alumno aplicado. Hizo un trabajo juicioso y ambicioso en adaptar esas siete reglas de juego acordadas en la cumbre climática de Naciones Unidas de Cancún en 2010 a la realidad nacional. Pero luego dejó la tarea a medio hacer.
Omitió volver esas reglas de juego obligatorias para los proyectos privados del mercado de carbono que han proliferado en los últimos cinco años y no ha cumplido promesas como crear un sistema de información de salvaguardas y un mecanismo de atención ciudadana.
“Hay un vacío normativo del que el gobierno es consciente”, dijo Maritza Florián, especialista en cambio climático de la ong ambiental WWF. Otras ocho personas que han trabajado en el diseño de las salvaguardas o la regulación del mercado de carbono, tanto desde el gobierno como desde organizaciones ambientales y entes multilaterales, comparten esa lectura. Si convirtiera esas normas que trazó en realidad, es probable que no se estuvieran presentando algunos de los problemas detectados en estos proyectos de venta de bonos de carbono, confirmaron a la alianza periodística del Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP), Mongabay Latam y La Silla Vacía, con el apoyo del Rainforest Investigations Network del Centro Pulitzer.
Todas coinciden en que los últimos dos gobiernos colombianos han omitido reglamentar la manera cómo los proyectos privados Redd+ —que están vendiendo bonos a empresas como una alternativa a pagar un impuesto al carbono— deben incorporar estas salvaguardas. Tampoco han vigilado si en efecto las están cumpliendo. El mercado de carbono ha sido uno de los mecanismos de financiamiento climático que ha estado en el centro de discusiones de la implementación del acuerdo de París, cuya COP 27 arranca este domingo en Egipto.
Esa realidad se ve agravada aún más por el hecho de que, como han contado el CLIP y su aliados, el gobierno tampoco ha acompañado a las comunidades indígenas y afrodescendientes mientras negocian con empresas que quieren estructurar estos proyectos en sus territorios colectivos.
Reglas para un juego verde justo
Los países tropicales que querían apostarle al esquema de carbono denominado Redd+, mediante el cual naciones desarrolladas podrían recompensar a los que están frenando la deforestación, salieron de la conferencia climática de la ONU en Cancún en 2010 con cuatro tareas claras.
Si querían poner en marcha cualquier actividad Redd+, tendrían que desarrollar una estrategia nacional, un sistema de monitoreo de sus bosques, una tasa que cuantifique y proyecte la dinámica de deforestación en esos bosques (conocida como nivel de referencia de emisiones forestales o ‘NREF’) y un sistema de información sobre la manera como las iniciativas abordan y respetan las salvaguardas destinadas a proteger a esas comunidades locales y a la biodiversidad.
Colombia, como país tropical con casi 600 mil kilómetros cuadrados de bosques y alumno aplicado, fue llenando cada una de las casillas. Diseñó una política pública, llamada ‘Bosques territorios de vida’, que entregó oficialmente a la Convención Marco de Cambio Climático de Naciones Unidas en 2018. También fortaleció su sistema de monitoreo de bosques, que está en cabeza del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam).
Estableció su nivel de referencia de deforestación para el bioma amazónico a finales de 2014, calculando el promedio histórico de los últimos cinco años y sumándole un 10% adicional —que llamó ‘circunstancias nacionales’— previendo que un eventual acuerdo de paz con las FARC elevaría la tala en los territorios de donde la guerrilla saldría. Cinco años más tarde, en enero de 2020, la complementó con la tasa de deforestación para todo el país, aplicable para el periodo entre 2018 y 2022.
En la última tarea, la del sistema de salvaguardas, también arrancó con el pie en el acelerador.
Durante cinco años, una coalición de actores civiles y gubernamentales —con financiación internacional— trabajó en una ‘interpretación nacional’ que llevó las siete salvaguardas globales a un contexto colombiano. Funcionarios de esas organizaciones —que incluyeron a WWF, la fundación Patrimonio Natural y el programa ONU-Redd de Naciones Unidas— recorrieron miles de kilómetros de ríos y selvas desde 2011, conversando con comunidades locales y recogiendo sus insumos.
El resultado de ese esfuerzo fue un documento con 15 reglas que detallan el funcionamiento ideal de las iniciativas de mitigación del cambio climático en los bosques en Colombia, desde que preserven las funciones ambientales que prestan los ecosistemas donde se desarrollan hasta que se vigile que la deforestación no se traslade a otras zonas.
La parte más gruesa se centra en cómo deben ser las relaciones entre los proyectos y las comunidades locales: deben brindarles información clara sobre su implementación y rendirles cuentas; nunca modificar sus derechos territoriales; garantizar tanto su participación plena y efectiva como su consentimiento libre, previo e informado; reconocer y fortalecer sus estructuras de gobernanza y sus sistemas de conocimiento tradicional; y, claro, distribuir sus ganancias de manera equitativa. Para acercarlas a las comunidades, el Ministerio de Ambiente y la cooperación internacional publicaron desde 2017 varias cartillas e infografías que las explican.
Pero cuando llegó la hora de regular la manera como los proyectos las incorporarían y quién les harían seguimiento, vino el frenazo.
Dos programas se cruzan
En 2017, el gobierno del entonces presidente Juan Manuel Santos creó un impuesto al carbono que deben pagar las empresas para compensar la huella ambiental de los combustibles fósiles que usan. Al mismo tiempo, creó una ruta alterna para quienes quisieran no pagarlo: comprar bonos de carbono, cada uno de los cuales equivale a una tonelada de dióxido de carbono, uno de los gases de efecto invernadero que propicia el cambio climático.
Ese incentivo tributario que se mantiene en la reforma tributaria aprobada ayer disparó el interés en estos bonos –que se suelen comprar a un precio menor al del impuesto- y jalonó el desarrollo del incipiente mercado de proyectos privados de carbono. Decenas de empresas y organizaciones se volcaron hacia las selvas y bosques del país, en la Amazonía pero también en la costa del Pacífico, las sabanas de la Orinoquia, y hasta los páramos de la cordillera andina, en busca de comunidades que protegieran coberturas vegetales y tuvieran interés en asociarse con ellos para poner bonos a la venta.
Justo antes, el Gobierno colombiano había creado su propio programa Redd+ estatal, llamado Visión Amazonía, que comenzó a operar en 2016. En vez de vender bonos individuales de carbono, en este esquema el país calcula cada año los resultados netos de su lucha contra la deforestación en el bioma amazónico completo y tres países donantes —Noruega, Reino Unido y Alemania— le retribuyen por éstos.
El gobierno reinvierte ese dinero en frenar la deforestación junto con comunidades indígenas y campesinas, así como con entidades públicas ambientales. En 2019, Colombia y sus tres donantes extendieron el concepto a todo el país para pagar por resultados nacionales. El nuevo trato le podría traer a Colombia ingresos hasta de 260 millones de dólares.
Esa apuesta simultánea ha sido positiva pues movilizó millones de dólares hacia la conservación de los bosques colombianos. No obstante, las fallas de su puesta en la práctica han traído varios problemas.
Primero, ambos modelos —el estatal y el privado— se han sobrepuesto. Un ejemplo de ello es el proyecto en el resguardo Selva de Matavén en la esquina nororiental de la Amazonia, entre Vichada y Guainía, cuyos resultados económicos –como contó una investigación del CLIP y aliados en 2021— debieron ser deducidos de los recursos que Colombia recibe de cooperación internacional para no incurrir en doble contabilidad, pese a la preocupación en el sector ambiental y en la cooperación internacional de que podrían estar inflados. A una conclusión similar llegó la organización especializada Carbon Market Watch.
Y, segundo, aunque en un inicio las salvaguardas sociales y ambientales estaban pensadas para programas estatales, Colombia decidió que también implementaría este mecanismo financiero a través de proyectos privados. Y el gobierno no ha reglamentado las salvaguardas para los proyectos privados de carbono ni ha tirado línea sobre cómo debe ser su aplicación puntual en cada proyecto.
En últimas, el segundo gobierno de Santos y el de Duque omitieron hacer las salvaguardas exigibles.
Ser o no ser, el dilema existencialista del Renare
Hay un único lugar donde Colombia sí incorporó tímidamente las salvaguardas: la plataforma gubernamental de iniciativas de mitigación, llamada Renare.
El Ministerio de Ambiente, en su resolución 1447 de 2018 que regula al sector de carbono, estipuló que todos los proyectos Redd+ deben reportar cómo cumplen las salvaguardas en el Renare, incluyendo información sobre el consentimiento de las comunidades locales. Anunció que preveía lanzar el Renare en septiembre de 2018 y que los proyectos tendrían tres meses a partir de ese momento para subir esa información.
Dos años después, en septiembre de 2020, el Ministerio publicó una guía técnica del Renare donde detalló mejor ese requisito pero una vez más, el gobierno omitió volver obligatoria la versión colombiana de las salvaguardas que había impulsado.
Ni Renare ni la guía técnica están públicamente disponibles hoy, dado que la plataforma está caída desde recién iniciado el gobierno de Gustavo Petro por mantenimiento. Su pronto retorno se ha dificultado aún más por una sentencia del Consejo de Estado en septiembre que ordenó suspender el Renare temporalmente, mientras resuelve una demanda contra la resolución que regula a todo el mercado privado de carbono.
Con esa suspensión, la falta de transparencia empeoró aún más pues no existe otro sitio donde los ciudadanos puedan descargar la documentación de las iniciativas de carbono ni saber a ciencia cierta cuáles proyectos están operando en el país. El gobierno Petro no se ha pronunciado aún públicamente sobre el tema.
Detrás de estos tropiezos, hay un asunto de fondo: el Estado colombiano parece no haber decidido qué hacer con el Renare o qué tan obligatorio quiere hacerlo.
Sus anuncios sobre la herramienta que reúne toda la información pública del mercado han sido contradictorios. En octubre de 2019, con dos años de retraso, el Ministerio de Ambiente y el Ideam anunciaron su “inicio de operaciones” y, un año después, volvieron a lanzarla y enfatizaron que se “habilita a partir de la fecha”. Luego el mismo ministerio sacó una resolución donde reversó su posición y prometió que indicaría “mediante comunicación oficial que se emitirá, que la plataforma está habilitada para el registro”. Nunca lo hizo.
Esto ha significado que no solo no es claro si entró oficialmente en funcionamiento o no, sino que —como consecuencia de ello— ha dado pie para que la mayoría de proyectos no esté reportando su cumplimiento de las salvaguardas y sea más difícil para el Ministerio monitorearlos e identificar cualquier irregularidad. A su vez, los ciudadanos no tienen ninguna forma de hacerles seguimiento.
Otra omisión grave, dado que justamente una de las salvaguardas habla de que todos puedan contar con “información transparente, accesible y oportuna relacionada con acciones Redd+”.
Esta alianza periodística preguntó al Ministerio de Ambiente del gobierno Petro, vía su jefa de prensa, cuál es su postura sobre la fecha de entrada en vigor del Renare y cuántos proyectos privados de carbono han cumplido con esa obligación de reportar sobre las salvaguardas. Hasta el cierre de esta publicación no había respondido.
Sin salvaguardas no hay paraíso
En la misma confusión están hundidas dos herramientas de seguimiento a estas iniciativas de mitigación del cambio climático que el gobierno colombiano ha prometido y que le podrían ayudar a detectar, casi en tiempo real, cualquier problema.
El sistema de información sobre el cumplimiento de las salvaguardas, que figura entre los compromisos de la convención de Cancún y que prometía publicar actualizaciones sobre el desempeño socio-ambiental de cada proyecto, fue diseñado sobre el papel pero no ha sido contratada aún su ejecución tecnológica.
Algo similar sucedió con el mecanismo de atención ciudadana, que habilita a personas y comunidades a pedir información sobre proyectos o denunciar problemas. Esta herramienta, que no era requisito de la convención, pero sí del Banco Mundial, al final no fue creada.
Aunque ninguno de los dos, ni sistema de información ni mecanismo de participación, existen, el Estado dijo hace dos años con toda desfachatez que sí contaba con ellos, en su postulación a recursos internacionales del Fondo Verde del Clima. Argumentó que su compromiso con las salvaguardas de Cancún era evidente, pues ya había creado un Sistema Nacional de Salvaguardas que incluye la interpretación nacional de estas reglas de juego, así como la plataforma de información que permite hacerle seguimiento a su cumplimiento y el canal de quejas.
En otras palabras, las reglas de juego adaptadas al contexto nacional que no ha adoptado y las herramientas que, a 2022, no están al aire.
Proyectos con problemas
La inexistencia de estas herramientas puede ayudar a explicar que el Estado colombiano no se haya enterado o no haya tomado acciones frente a denuncias de posibles irregularidades en varios proyectos privados de carbono.
Por ejemplo, dos proyectos de la empresa Waldrettung -uno de los cuales está activo y otro al final no se materializó- crearon divisiones al interior de comunidades indígenas en Vaupés y en Guaviare, como contó una investigación hecha este año por el CLIP en alianza con Rutas del Conflicto, Mongabay Latam y La Liga contra el Silencio.
En el Gran Resguardo del Vaupés, el segundo más grande de Colombia, varios líderes de asociaciones indígenas denuncian no haber sido informados de la propuesta de proyecto antes de su puesta en marcha, lo que podría indicar fallas en el cumplimiento de las salvaguardadas sobre participación efectiva y consentimiento previo, libre e informado.
Asimismo, el proyecto de Matavén —el más grande en Colombia— podría estar incumpliendo la salvaguarda que estipula que todas las iniciativas Redd+ deben ser complementarias o compatibles con los objetivos de los programas forestales nacionales. Esto porque la iniciativa promovida por la empresa Mediamos F&M ha usado una tasa de deforestación proyectada cinco veces mayor a la que Colombia estableció para la Amazonia y que Naciones Unidas aprobó, señalando así un riesgo de tala aún mayor al de la realidad y permitiéndole vender un número más alto de bonos, como revelaron las investigaciones el año pasado del CLIP y de Carbon Market Watch.
Otro proyecto en Vaupés liderado por la Corporación Masbosques, una ong antioqueña que cuenta entre sus socios a varias entidades públicas, ha sido objeto de una acción de tutela por parte de las actuales autoridades del territorio donde se está llevando a cabo. Varios líderes indígenas del Pirá Paraná sostienen que la propuesta nunca fue llevada a la máxima instancia de gobierno interno del territorio y que quien suscribió el contrato era un líder que ya no era representante legal en el momento de la firma, según revela una investigación del CLIP y aliados publicada la semana pasada.
Más allá de qué ocurre con este pleito en la justicia, el caso del Pirá Paraná puso en evidencia posibles fallas en el cumplimiento de las salvaguardadas sobre participación y consentimiento de las comunidades que cuidan los bosques. La forma cómo se ha implementado este proyecto también deja en duda si ha ido en contravía de la salvaguarda de reconocimiento a la autonomía de los pueblos que preservan los bosques y fortalecimiento de sus estructuras de gobernanza.
Esta realidad subraya la necesidad no solo de aplicar esas reglas concebidas cuando aún no había explotado el mercado de carbono voluntario, sino de incorporar las lecciones que están dejando muchos de esos proyectos Redd+.
El mercado de privados y la ministra crítica
Ante la indefinición o inacción del Estado colombiano para hacer que las salvaguardas se cumplan, los proyectos Redd+ se rigen hoy por estándares privados elegidos por los desarrolladores para cada proyecto y que establecen empresas certificadoras como la estadounidense Verra o las colombianas Cercarbono, BioCarbon Registry (conocido hasta este año como Proclima) y ColCX. Son éstas las que en últimas deben verificar su cumplimiento, junto con las firmas auditoras que también deben contratar los proyectos periódicamente para evaluar su desempeño.
En otras palabras, el gobierno delegó la verificación del cumplimiento de las salvaguardas en actores privados que reciben dinero de los proyectos que certifican o auditan.
El nuevo gobierno de Gustavo Petro ha expresado una postura más amiga de la regulación del mercado de carbono. La nueva ministra de ambiente Susana Muhamad lo describió en una entrevista al asumir el cargo como “el salvaje oeste” y, aunque todavía no ha anunciado medidas concretas, prometió mayor reglamentación para evitar abusos.
Al menos tres iniciativas podrían darle ideas de qué regular y supervisar en detalle, según coinciden los conocedores del sector consultados por esta alianza periodística.
Está la Ley de Acción Climática aprobada en diciembre pasado que le dio más dientes al Ministerio de Ambiente para actuar cuando detecte irregularidades. También una guía de tratos justos que lanzará la próxima semana en la conferencia climática de la ONU la organización ambiental internacional, WWF, que viene trabajando desde hace años en las salvaguardas. Entre sus recomendaciones están que los contratos tengan cláusulas flexibles de temporalidad, que estén disponibles en las lenguas indígenas y no prohíban actividades tradicionales de las comunidades, que los beneficios económicos se inviertan según una lógica colectiva, que se transparenten los costos de implementación y transacción de los bonos, y que exista una estrategia para que los locales gradualmente tomen mayor protagonismo en la administración del proyecto.
La comisión de expertos del mercado de carbono conformada por Iván Duque y que viene sesionando desde junio con seis personas que lo conocen, incluidas varias que trabajaron en su regulación, también ha abordado las salvaguardas en sus discusiones internas, según dos personas que lo saben de primera mano.
“Con el Estado diciendo ‘Niños, pórtense bien’ no va a pasar nada en el mercado”, dice una persona que trabajó en el diseño de las salvaguardas y pidió omitir su nombre por trabajar en un ente multilateral. “Esto solo mejora si todos los actores de la cadena de carbono mejoran sus estándares”.
La nueva ley climática, la guía de WWF y la comisión de expertos podrían dar impulso al nuevo gobierno para que finalmente ponga en práctica esas salvaguardas a los proyectos privados y, sobre todo, detecte y corrija aquellos donde, como lo han documentados los citados informes periodísticos, ya han causado conflictos o han despertado dudas. Colombia designed safeguards for carbon projects – and then dropped them
Esta es una versión editada del reportaje.
Vea la versión en inglés: “Colombia designed safeguards for carbon projects – and then dropped them”.
Carbono Gris es un proyecto liderado por el Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP) sobre cómo está funcionando el mercado de carbono en América Latina, en alianza con Mongabay Latam, La Silla Vacía, Rutas del Conflicto y La Liga contra el Silencio, con apoyo del Rainforest Investigations Network del Centro Pulitzer.
