A propósito de la nueva legislatura que arranca este 20 de julio, hablamos con Paola Montilla, profesora de la U. Externado, quien cuestiona que la falta de acuerdos en el primer año pueda reducirse a un tema de ausencia de “mermelada”.
Este sábado 20 de julio comienza la segunda legislatura del Congreso en la era de Iván Duque, tras un primer año en el que el Presidente planteó un cambio de relación con los congresistas al no darles “mermelada” y en el que varias de las iniciativas del Gobierno naufragaron.
La Silla Académica entrevistó a Paola Montilla, directora de la Escuela de Gobierno de la Universidad Externado y profesora de la Facultad de Gobierno, Finanzas y Relaciones Internacionales.
Montilla, quien es autora del capítulo “Gestión parlamentaria: ¿una forma de representación política? casos de Chile, Colombia y Uruguay” del ¿Estado constitucional en jaque? Tomo I.”, entre otros artículos sobre el tema, hace un balance del Congreso y cuestiona que la falta de acuerdos que se dio en este primer año se le atribuya solo a la ausencia de intercambio de votos por puestos o proyectos de inversión.
La Silla Académica:¿Cuál es su balance de la legislatura que termina?
Paola Montilla: El balance es lánguido no sólo para el Presidente sino para los congresistas en este primer año, que se suponía que es la luna de miel porque vienen de hacer coaliciones en función de ganar las elecciones presidenciales por lo cual hacer transacciones es más fácil.
El Congreso sólo aprobó el 13 por ciento de las iniciativas gubernamentales, mientras en el primer año del primer gobierno de Santos (2010-2014) le aprobaron el 60 por ciento y en el primer año del primer período de Uribe (2002-2006) le aprobaron el 68 por ciento, con base en cifras de Congreso Visible del 2018-2019.
LSA: ¿Por qué dice que al Congreso tampoco le fue bien?
P.M.: El Congreso en esta legislatura sólo aprobó una iniciativa legislativa, lo que equivale a menos del uno por ciento, mientras en el primer año del primer gobierno de Santos (2010-2014) los congresistas aprobaron el 18 por ciento y en el primer año del primer período de Uribe (2002-2006) el 10 por ciento, con base en cifras de Congreso Visible.
En general, el Legislativo no aprueba muchos proyectos de ley y puede que no sea su principal objetivo, pero en promedio aprueba entre un 12 y 13 por ciento de las iniciativas que los congresistas presentan, porque existe un grupo de electores que los eligieron para que aprobaran ciertas leyes.
La primera legislatura mostró que se está formando un cuello de botella.
La primera legislatura mostró que se está formando un cuello de botella.
LSA: ¿Por qué cree que les fue tan mal?
P.M.: Lo atribuyo a cuatro razones.
Es la primera vez que les toca jugar con el Estatuto de la Oposición. Los congresistas y el Gobierno tienen una curva de aprendizaje.
Ha sido difícil saber, por ejemplo, qué implicaciones tiene declararse independiente: ‘si soy independiente el Ministro del Interior debe llamarme o no y qué tanto debo atender esa llamada’. ‘Si soy del Gobierno implica que yo comparta toda la posición de Duque frente al proceso de paz o no’.
Anteriormente, los congresistas podían alternar constantemente entre ser de oposición o de gobierno y eso no traía mayores consecuencias.
Segundo, el Gobierno no ha logrado mayorías. En teoría el Gobierno tiene 54 votos en el Senado pero, con la división del Partido de la U frente al tema de la paz, la mayoría se rompió. Ese partido tiene la particularidad que tiene unas figuras muy fuertes como Roy Barreras o Benedetti con miles y miles de votos detrás, que pueden tomar una posición diferente a la del Partido y eso de hecho puede ser hasta una ganancia para ellos porque les da visibilidad.
La fragmentación de los partidos, que en todo caso, no es algo nuevo, implica para el ministro del Interior un desgaste en conversaciones muy individualistas.
En tercer lugar, ha faltado liderazgo de la Ministra. Con respecto a los dos ministros del Interior fuertes que la antecedieron, Juan Fernando Cristo y Germán Vargas, la diferencia principal que veo es el peso que tenían ellos dos en sus colectividades. Yo tengo a Nancy Patricia en un limbo entre 2010, que terminó su período como senadora por Cambio Radical, y 2018, y esa desconexión de lo político ha impedido que tenga una mano dura y que acelere los procesos.
Por último, el tiempo que tomó la discusión de las objeciones a la JEP fue muy amplio. Era un costo político que Duque tenía que asumir porque si por algo lo eligieron fue para que hiciera eso, sus electores no pueden decir que no lo hizo pese a que eso dilató el proceso legislativo.
LSA: ¿Usted cree, como se ha dicho, que con el presidente Iván Duque, el ‘fracaso’ también se deba a que no les repartió mermelada?
P.M.: Entre el ejecutivo y el legislativo y entre los mismos congresistas es normal que haya acuerdos programáticos, no se si todos sean catalogados como “mermelada”.
La dinámica política son negociaciones y acuerdos. En el trámite del Plan Nacional de Desarrollo, por ejemplo, los congresistas aprobaron un artículo a favor de Electricaribe que lideró la bancada costeña, por supuesto, si en algún momento hay que salvar a las Empresas Públicas de Medellín, los de la región Caribe saben que tienen una deuda pendiente.
Cuando el nuevo Presidente de la Cámara dice que Duque tiene que llamarlos a consensos, yo no creo que se refiera a puestos o proyectos de inversión, sino a que el Presidente no ha podido generar acuerdos con los partidos independientes respecto a proyectos que consideran prioritarios en la agenda legislativa.
‘Te ayudo con la reforma a la justicia pero le ayudas al Partido Liberal a aprobar la ley que vuelve gratuita la reconexión de los servicios públicos, por poner cualquier ejemplo’, este tipo de acuerdos pueden aumentar la gobernabilidad del Presidente.
Duque puede tener una posición más fuerte frente al Acuerdo de Paz pero frente a otro abanico de posibilidades debería estar más abierto.
Ahora bien, hay proyectos de ley que son muy sensibles. Los congresistas son seres racionales, no van a cambiar las reglas de juego con las que fueron elegidos, por eso casi todas las reformas políticas se hunden.
De igual manera, la reforma a la justicia que se presentó fue muy ambiciosa, tocaba puntos neurálgicos como la restricción de la tutela, que es uno de los instrumentos más importantes que tienen las personas en el país para proteger sus derechos fundamentales. Un acuerdo ahí podría haber sido quitamos lo de la tutela y revisamos las inhabilidades de los magistrados, por ejemplo.
LSA: ¿Qué es exactamente la mermelada y cree que sería bueno prohibirla?
P.M.: Es difícil saber. Yo solicité información al Ministerio del Interior sobre los cupos indicativos y me dijeron que no existen.
Lo que sabemos es que en los presupuestos quedan unos aportes para proyectos de inversión. Lo que pueden hacer los congresistas es acercarse al Ministro de Hacienda o a las entidades ejecutoras del gasto para pedirles que aceleren un proyecto para su región o que de tres que están en fila, le den prioridad a uno.
Es otra manera de hacer transacciones y acuerdos políticos.
Hay una línea gris. Si finalmente se construye ese proyecto de inversión y se ejecuta como se tiene que ejecutar, en principio no hay un problema de corrupción.
LSA: ¿No cree que el problema no es sólo que los recursos se ejecuten correctamente sino que el criterio con el que se asignen sea equitativo?
P.M.: Ese cálculo en ciertos casos es difícil de hacer. ¿Quién puede definir que una carretera en el Cauca es más prioritaria que una en el Vichada?
Si finalmente un congresista le mete la ficha y llega desde el lunes y se espera hasta el viernes para gestionar con las entidades ejecutoras la carretera de su departamento y lo logra y otro congresista no lo hace, ese esfuerzo también puede justificar obtener un resultado diferente.
LSA: ¿Qué tanto cree que ha impactado, la falta de representación de los partidos en el gabinete, la gobernabilidad de Duque?
P.M.: Me parece que el impacto de esa falta de representatividad no se puede reducir al hecho de que Duque no les ha dado puestos.
El impacto negativo en la gobernabilidad tiene que ver más con que el Presidente no reconoce o no valora la participación de los partidos que hicieron parte de la coalición en la agenda política.
Duque no le está dando juego a ningún partido. Se fue por un gabinete muy técnico que está haciendo corto circuito con los partidos distintos al Centro Democrático -CD- porque no los escucha. De hecho en su relación misma con este Partido parece haber fallas. El Presidente y el CD presentaron cada uno por su lado un proyecto anticorrupción.
Precisamente un gabinete técnico tiene que generar más espacios de diálogo con los independientes y con los partidos de la coalición del Gobierno. El conocimiento técnico tiene que dialogar con lo que pasa en la región y con las necesidades que tienen los ciudadanos. Ni Duque ni sus ministros técnicos actuando solos pueden saber qué está pasando y cuáles son las prioridades de la gente en las regiones.
Ni Duque ni sus ministros técnicos, solos, pueden saber qué está pasando y las prioridades en las regiones.
Muchos congresistas han terminado archivando proyectos de ley del Gobierno porque no responden a una realidad que ellos conocen y que no han tenido la oportunidad de contar.
LSA: Usted dice que en los estudios sobre el desempeño del Congreso se hace mucho énfasis en revisar si los proyectos de ley responden a los intereses de los electores y se dejan por fuera otras funciones que muestran su preocupación por ellos ¿cuáles son?
P.M.: Se suele poner la gestión de los congresistas en blanco y negro. Hacen o no hacen leyes. Asisten o no asisten a las sesiones. No hay una falta de representación de los congresistas porque no aprueben leyes. Realmente existe otra gran cantidad de acciones que los congresistas hacen.
Los proyectos de ley que presenta el presidente cambian mucho durante el trámite legislativo, por ejemplo. Los congresistas presentaron 3 mil proposiciones al Plan Nacional de Desarrollo. El texto original tenía 183 artículos originalmente y quedó con más de 300.
Los congresistas tiene que alternar la gestión de intereses nacionales, regionales, locales y casi que individuales: ser ponentes, hacer debates, acelerar proyectos de inversión, atender electores, radicar derechos de petición, etc.
Los electores no buscan siempre que el congresista apruebe leyes. Algunos votan por un congresista porque les parece que es una persona honesta, porque se identifican con lo que piensa, porque creen que los escucha y les va a ayudar a que su municipio avance.
Se suele poner la gestión de los congresistas en blanco y negro.
Para una persona del municipio de Agua de Dios quizá no es importante que el representante a la Cámara por el que votó tenga una posición predominante sobre la dosis mínima sino que le solucione cuestiones sencillas del municipio y la región.
LSA: ¿Por que la tasa de aprobación de leyes de iniciativa del Congreso es tan baja?
P.M.: En América Latina, en general, el ejecutivo es el que tiene mayor porcentaje de aprobación.
Y en los países con sistemas presidencialistas fuertes como Colombia, Chile o Brasil, dado que el presidente tiene iniciativa sobre muchas materias, esto se acentúa.
En Ecuador por el contrario, el presidente prácticamente sólo tiene iniciativa en materia de presupuesto y acuerdos internacionales, por lo que el porcentaje de aprobación de los congresistas aumenta.
Los tiempos de aprobación de las leyes también juegan un papel importante.
LSA: ¿En qué sentido?
P.M.: El trámite de las iniciativas que presentan los congresistas tardan en promedio 500 días mientras las del gobierno pueden agotar todo el proceso en 300 días, son más expeditas.
En el primer año del gobierno de Santos los congresistas presentaron 364 iniciativas y les aprobaron 67.
Ahora bien, de esas 67 casi que el 43 por ciento eran sobre conmemoraciones y estampillas que tienen un impacto muy local, están dirigidas, por ejemplo, a celebrar la fundación del municipio de Paipa o a que se construya un estadio y por eso son más fáciles de aprobar.
Dentro del Congreso hay acuerdos informales. Un congresista sabe que que si aprueba la conmemoración para Paipa le aprueban la de Santa Marta.
Si bien el Congreso aprueba una gran cantidad de estas leyes no quiere decir que sólo presente ese tipo de iniciativas. En la legislatura que pasó, 56 por ciento fueron sobre educación, ciencia y tecnología, por ejemplo.
LSA: ¿Por qué las iniciativas del Congreso tardan más en ser aprobadas?
P.M.: Porque tienen que hacer más negociaciones y acuerdos. En partidos tan fragmentados como la U, por ejemplo, a un congresista de otro partido y de ese mismo, le toca tocar puerta por puerta.
Adicionalmente, muchos proyectos de los congresistas son de carácter simbólico.
LSA: ¿A qué se refiere con eso?
P.M.: Muchas veces los congresistas no presentan proyectos para que sean aprobados sino para que los electores conozcan su punto de vista o posición sobre un tema. Los proyectos de ley simbólicos son ventanas de oportunidad para mantener un electorado y ganar nuevos electores.
Muchos congresistas tienen esa profesión y viven de ese salario de manera que para continuar su carrera política, necesitan protagonismo pero al mismo tiempo no les conviene invertir todo el esfuerzo y el de su UTL en la aprobación de un proyecto que posiblemente no va a tener el mismo rédito electoral que acelerar la construcción de un puente.
Juan Manuel Galán, por ejemplo, invirtió dos años y medio de su período legislativo en sacar la ley que permite el consumo de marihuana medicinal. Es un costo muy alto frente al beneficio que es que alguien le dé el crédito de ser el autor de la ley.
LSA: Usted dice que algunos estudios demuestran que la ambición de los congresistas determina su acción en el Congreso. ¿En qué sentido?
P.M.: El 60 por ciento de los senadores y el 50 por ciento de los representantes buscan la reelección, tienen una ambición estática: el poder encanta.
En el Senado más del 55 por ciento son políticos profesionales, es decir, que han hecho toda la carrera política: diputados, gobernadores, concejales, alcaldes, según cifras de 1998 a 2014.
Más del 27 por ciento son legisladores profesionales. No habían ocupado cargos de elección popular sino que llegaron a la Cámara o al Senado y ahí se quedaron.
Y sólo un porcentaje menor, el 17 por ciento, son amateurs, es decir, sin experiencia previa en otros cargos de elección ni en el Congreso.
En la Cámara el 41 por ciento son políticos profesionales, el 19 por ciento legisladores profesionales y los novatos aumentan, casi llegan al 40 por ciento, porque requieren menos votos, menos experiencia.
Puede decirse, entonces, que la mayoría de congresistas son políticos profesionales. Pero no son sólo empresarios políticos que quieren reelegirse buscando exclusivamente su interés particular, muchos tienen sentido social.
Los políticos son gente de carne y hueso. Tienen intereses individuales pero al mismo tiempo les interesa ayudar a su comunidad y para ambos propósitos necesitan reelegirse.
Los políticos son gente de carne y hueso. Tienen intereses individuales pero al mismo tiempo les interesa ayudar a su comunidad y para ambos propósitos necesitan reelegirse.
LSA: Su artículo muestra que el sistema colombiano está diseñado para que se haga seguimiento a la labor de los congresistas especialmente a través de los proyectos de ley que promueven ¿Por qué?
P.M.: Porque es la única información que está disponible. Y, por ende, los medios de comunicación enfatizan en eso.
El ex senador Moreno de Caro fue un buen ejemplo de alguien que aprovechaba esa situación. En una legislatura podía presentar hasta 100 proyectos de ley. Cuando uno los revisaba en detalle, se repetían o sencillamente muchos eran inocuos.
LSA: Usted hizo un estudio comparativo con Uruguay y Chile ¿Cómo es allá?
P.M.: En esos países tienen documentadas todas las actividades que hacen los congresistas.
Con quién hablan, el número de oficios y derechos de petición que radican, las intervenciones y los temas sobre los que hablan en las plenarias, los proyectos de los que son ponentes.
En las gacetas del Congreso en Colombia hay información, pero es una tarea titánica recopilarla y sistematizarla.
LSA: ¿Hay otros aspectos relacionados con el Congreso en los que Chile o Uruguay nos lleven ventaja?
P.M.: La principal diferencia que tenemos con esos países es que allá hay mayor cohesión de los partidos, lo cual evita que haya tantos proyectos de ley individuales. También que aquí el control ciudadano sobre los partidos sea menor y más difícil porque la responsabilidad se diluye y se individualiza. Pese a que un congresista haya tenido una mala gestión o incluso haya sido corrupto, bajo la sombrilla del partido de ese congresista se vuelven a elegir otros porque la gente distingue entre el partido y el congresista.
LSA: En la Silla contamos que en esta legislatura que comienza Duque puede lograr mayorías si los partidos no actúan disciplinadamente. A partir de lo que usted ha visto ¿Qué tan probable es que esto se dé?
P.M.: La indisciplina puede jugar a favor de Duque en esta segunda legislatura porque ya debería tener un mapa más claro de qué congresistas al interior de los partidos son más cercanos a sus posturas para entrar a negociar con ellos y enfocar sus esfuerzos.
Para conformar mayorías no necesita a todo el Partido Liberal, por ejemplo, necesita por decir algo, cinco votos y así con otros partidos que se declararon independientes.
LSA: ¿Cuál ha sido el impacto que estén en el Congreso personajes de reconocimiento nacional como Mockus, Petro y Uribe?
P.M.: En la dinámica del Congreso la incidencia es reducida. Donde me parece que tienen un impacto es al interior de sus colectividades porque son figuras fuertes que cohesionan, que imponen más disciplina y rigurosidad en el trabajo. Ese es el efecto también en la Alianza Verde de congresistas como Angélica Lozano o Juanita Goebertus.
A Petro, sin embargo, lo he visto un poco deslucido. La primera réplica de la oposición la hizo Goebertus y, aparte del debate contra el exfiscal Néstor Humberto, pensé que iba a estar más activo como en sus épocas pasadas de Senador. No se si le ha restado que no tiene un partido, como que no tiene amigos, aunque en otros épocas también ha estado solo.
LSA: ¿Han hecho alguna diferencia las curules de la Farc?
P.M.: Las curules de la Farc no han impactado la relación del Gobierno y el Congreso, no han cambiado su rumbo.
Tienen tan pocos votos que realmente no logran tener un impacto. En muchos sistemas a los partidos minoritarios se les llama partidos bisagra porque son los que salvan un proyecto de ley o cualquier otra iniciativa cuando faltan cinco votos.
En este momento, el Partido de la Farc no cumple ese rol. Existen otros partidos como el Mira, Aico o Mais que pueden tener esos votos que llegan a ser importantes.
El efecto que han tenido en todo caso es el de enviar un mensaje de que es posible tener una sociedad más tolerante y abierta al diálogo y de cierta forma a la reconciliación.
LSA: ¿Cuál es su pronóstico para la próxima legislatura?
P.M.: Tanto los congresistas, como Duque, tienen que cambiar de estrategia porque a ambos les fue mal. Tienen que generar más espacios de diálogo constructivo para hacer acuerdos que no tienen que ser mermelada.
El Ejecutivo necesita avanzar y los congresistas necesitan mostrar resultados aún en las pocas iniciativas que ellos propongan.
Para citar:
Montilla, Paola;(2018). “Gestión parlamentaria: ¿una forma de representación política? casos de Chile, Colombia y Uruguay ”. en ¿El estado constitucional en jaque? Tomo I. Los retos del componente democrático. 171-214.
