“Para bajar deuda externa a cambio de cuidar bosque, toca negociar en bloque”

es Fernando Jaramillo

es Hernando Zuleta

Este tipo de mecanismos de renegociación de deuda en realidad no es nuevo. Por ejemplo, durante los años 90s, el Fondo Monetario Internacional planteaba renegociaciones con países deudores en vías de desarrollo en la medida en que ejecutaran ciertas políticas de manejo macroeconómico. Eso ha cambiado, y hoy las crisis de deuda se manejan de otra forma.

La propuesta nuestra es utilizar esa misma lógica que existía de renegociar la deuda a condición de implementar ciertas políticas en los países deudores, pero no para inducir políticas macroeconómicas, sino políticas ambientales y de cambio climático.

La motivación de esta idea arranca con la crisis del covid, que trajo un escenario en el que se dio una reducción en emisiones en gases de efecto invernadero en todo el mundo, pero con un mayor endeudamiento de los Estados para atender los gastos sociales que llegaron la pandemia.

Esto generó una tensión que empujó a los Estados a priorizar el pago de esa deuda más que a seguir invirtiendo en políticas medioambientales, que perdieron impulso. Por eso planteamos un mecanismo en el que se baje el costo de la deuda externa para poder invertir más en temas verdes. Es por ahí mismo que va la idea que propuso Gustavo Petro en su discurso. 

El servicio de deuda, es decir, todo lo que paga el país por la deuda externa, incluye dos cosas: pago por amortizaciones (la deuda en sí) y por intereses. Esto es actualmente el 8 por ciento del PIB. La deuda externa total representa alrededor del 50% del PIB.

Esta deuda incluye a los privados y al Estado. Los privados tienen su propia dinámica para pagar a través del mercado financiero internacional. Y el Gobierno paga dependiendo de cómo se endeudó, si fue con bonos o con deuda con organismos multilaterales, en unos pagos asignados a lo largo del año, pero variables según la deuda.

Si uno mira en el Banco Mundial, Colombia está en el lote de los países en los que el porcentaje de intereses que se paga por la deuda es considerado alto. Y, lo que es peor, esto va aumentando, porque las necesidades de deuda para financiar gasto público y las inversiones privadas son mayores que lo que exportamos y que las divisas que nos entran. Como decimos los economistas, tenemos un déficit en cuenta corriente en aumento. Es decir, nos estamos endeudando más.

Pero ese indicador no es tan determinante para algunos investigadores. Por ejemplo, en relación al Gobierno, qué tanto puede pagar la deuda depende especialmente del tamaño de sus ingresos fiscales. Así se tiene una imagen más clara de cuánto le representa a cada Gobierno el pago de esos intereses. De la deuda total que tiene hoy el gobierno colombiano (interna más externa) de cada 10 pesos que tiene, 3 los paga en intereses.  

Esto contrasta con que Colombia había sido tradicionalmente un país conocido por ser el mejor pagador de deuda de América Latina, y tenía negociadores fabulosos de la deuda, como Luis Jorge Garay, que asesoró al Ministerio de Hacienda.

Pero como con la pandemia nos tocó sobreendeudarnos, hoy tenemos un nivel de deuda relativamente alto y tasas de interés muy altas, así que a pesar de que hemos sido tradicionalmente buenos pagadores, hoy nos miran con más suspicacia. Hoy pagamos más o menos un 4.5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en intereses de deuda. Esas son más de dos reformas tributarias.

Si lográramos reducir un poco esa carga de la deuda, especialmente en términos de tasas de interés, liberaríamos diferentes recursos que servirían para invertir más directamente en política ambiental, o para reducir los impactos sociales negativos de implementar esas políticas. 

A que la implementación de políticas ambientales tiene costos indirectos en distintos sectores sociales, que también tienen que considerarse cuando se implementan. Por ejemplo, hoy el subsidio al precio de la gasolina, que se quiere empezar a desmontar, tiene como efecto que incentiva el uso de combustibles fósiles, pues a la gente la gasolina le sale más barata.

Pero si quitamos ese subsidio, como piden muchos sectores medioambientales, lo que eso traerá, probablemente, es un aumento en los costos de transporte y también de los alimentos. Por eso la política ambiental tiene que ir acompañada de política social que reduzca esos costos, no que vaya en contra de la política social. 

La propuesta es concertar un mecanismo multilateral en el que se acuerde que las condiciones de la deuda externa mejoran a condición de que los deudores implementen las políticas ambientales adecuadas o den resultados ambientales verificables.

Estos dos escenarios tendrían que ir por etapas. Primero, sería reducción de deuda contingente a que se tomen medidas de política, como ponerle impuestos al carbón o que se desarrollen más mercados de bonos verdes, etc. Para eso, antes que nada, hay que terminar de desarrollar el mercado interno de servicios ambientales en el país. Por ejemplo, generar mecanismos para que preservar hectáreas con bosque sea tan buen negocio como tumbarlo. Hoy no necesariamente pasa eso.

Una vez esté esto, sí se puede pasar a hacer una renegociación de deuda basada en resultados ambientales, cuando ya estemos seguros de que podamos generar resultados, y hacerles un buen seguimiento.

Hasta ahora lo que ha ocurrido en las cumbres climáticas globales es que no hay mecanismos que hagan que los Estados se comprometan con sus promesas. Un país puede incumplir lo que acordó que haría en reducción de emisiones y eso no tiene consecuencias.

Lo interesante de este mecanismo que proponemos es que sí genera un incentivo fuerte, al menos para los países en desarrollo, para que implementen políticas ambientales, pues el alivio de la deuda es condicional a que tengan resultados. Ahí sí no basta con discursos y promesas, sino que toca mostrar resultados. 

Claramente estamos de acuerdo en la idea central de la necesidad de reducir la deuda para darles un respiro fiscal a los países en desarrollo. Este Gobierno ha mostrado un interés en pagar la deuda externa, y parte del equipo técnico en Hacienda tiene en mente que hay que poner en órden las finanzas públicas, y eso implica pagar la deuda.

Entonces, consideramos que hay ideas buenas en el discurso de Petro, pero el discurso en sí tiene falencias. No se puede comparar el consumo de los combustibles fósiles con el consumo de drogas, eso es una comparación simplista. Además, concretamente con el tema del canje de deuda, Petro soltó esa propuesta en frío, y sin detalles.

Ese, en general, es un problema de esta administración, que viene con muchas ideas interesantes, pero hay que darles contexto y entender bien cómo pueden ejecutarse y acompañarlas con un esfuerzo diplomático que acompañe eso. 

De hecho, nosotros le enviamos este artículo al Gobierno Petro, pero hasta ahora no hemos tenido un intercambio formal con el equipo. Por ahora lo que ha hecho el Gobierno es dar unos anuncios genéricos, pero sin ofrecer detalles. Y es en esos detalles donde está la viabilidad o no de las propuestas. 

A nivel político puede tener apoyo, sobre todo en los países del sur, pues supone darles un respiro fiscal a los países. No creo que haya una oposición a la idea. El problema real es de coordinación.

¿Cómo coordinar a acreedores y deudores tan heterogéneos? Unos países les deben más a organismos multilaterales, otros a bancos. Unos generan grandes emisiones mientras que otros tienen emisiones muy bajas, etc.

Ahí la clave es organizar por tipos de países y entender la condición en la que parten respecto a su nivel de endeudamiento y capacidad de prestar servicios ambientales. Colombia tiene un rol clave para jugar porque tiene una alta capacidad de prestar servicios ambientales y al mismo tiempo se puede beneficiar mucho del relajamiento de la deuda.

Al tiempo, del lado de los acreedores, proponemos que se busque que estos tengan en sus objetivos una reducción de emisiones. Para lo cual puede servir una recomposición de la propiedad de la deuda para garantizar que los que prestan la plata a la vez estén interesados en objetivos ambientales.

Todo esto debería discutirse en escenarios como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que son prestamistas, y llevarse a instancias de negociación climática, empezando por la COP 27 en Egipto, que es en noviembre. 

Lo que hemos aprendido de las crisis globales de los años 80s es que para un acreedor una crisis de deuda implica decidir entre dar mejores condiciones al deudor para que pueda pagar o exigirle que pague la totalidad de la deuda. Si le da condiciones, le manda una señal a los demás deudores de que está dispuesto a renegociar.

Si existe un deudor gigantesco, los acreedores tienen que cuidarlo y asegurarse que pueda pagar, por lo que el tamaño total de la deuda termina decidiendo qué tantos incentivos tienen los acreedores para renegociarla. Si es un deudor pequeño, prefieren castigar esa deuda y mandar la señal de que no negocian.

Por eso mismo, un club de deudores tendría mayor capacidad de negociación, porque aumentaría la deuda total. Ahí lo ideal sería conformar una coalición de países con una alta capacidad de ofrecer servicios ambientales. Por ejemplo, se podría armar una coalición de países que comparten la selva amazónica, y que entre todos ellos negocien en bloque la deuda externa que tienen a través de un esquema que reduzca la deforestación en ese ecosistema.

Hay otro tipo de deudores, como los países del caribe, que no pueden proveer muchos servicios ambientales, pero que se verían altamente afectados por el cambio climático, aún si no generan muchas emisiones. Ellos también podrían ser aliados clave para conformar ese bloque, aún si su poder de negociación es más limitado.