"Petro que ladra, no muerde: el fantasma de la expropiación"

El sistema de propiedad en Colombia es muy conservador y se remonta a la Colonia

“El régimen de propiedad en Colombia es muy conservador en el sentido económico de que le da muchas garantías a quienes tienen el derecho de dominio sobre un bien”, dice Arbouin. 

Y eso tiene una larga tradición. El problema de la concentración de la tierra y su tenencia se remonta según él a la Colonia. “Es anterior al conflicto armado o a la Violencia política. Los reyes católicos adjudicaron tierras a los fundadores de ciudades, a los militares y, en general, a las personas que estaban a su servicio. Con eso retribuían su lealtad”, dice.

En la Independencia pasó algo similar. “Un país recién liberado sin recursos le pagó a quienes financiaron su ejército libertador con tierra”. 

Desde entonces, explica Arbouin, es que nuestras instituciones protegen la propiedad y eso se refleja, específicamente, en que en Colombia no hay expropiación sin indemnización. 

Colombia tiene un régimen de propiedad más fuerte que el de otros países de la región

En la Constitución del 91, cuenta Arbouin, la versión original del artículo 58, hablaba de expropiación por motivos de equidad. Requería el voto favorable de la mayoría de las dos cámaras y aplicaba para “medios de producción” en general, no sólo terrenos.

“Nunca se reglamentó esa figura y desapareció con el Acto Legislativo 01 de 1999. Se consideraba que era inconstitucional porque desconocía el derecho de propiedad”, dice Arbouin.

En otros países sí opera. “Eso posibilitó que Rafael Correa en Ecuador tomara el control de algunas empresas que producían papel, algo que se interpretó además como un acto de censura a la prensa. En Bolivia, Evo Morales hizo algo similar con empresas de gas. Y Hugo Chávez decretó varias expropiaciones en Venezuela”, anota Arbouin.

Pero para expropiar bienes en Colombia, el Estado no sólo tiene que pagar un precio justo sino que tiene que indemnizar al propietario y eso hace mucho más difícil la aplicación generalizada de la figura.

Si se usa la expropiación sería en casos puntuales

Alguien podría pensar que Gustavo Petro va a hacer una expropiación generalizada de tierras aún pagando un precio por ellas. 

Pero eso es bastante improbable. La Ley 388 de 1997 de ordenamiento territorial regula dos grandes tipos de expropiación: la administrativa y la judicial. La primera es excepcional. Opera para casos urgentes como la reubicación de población que está en un terreno inestable, que amenaza con un deslizamiento, por ejemplo, explica Arbouin.

“El caso es que ambos procedimientos implican que el Estado debe pagar previamente una indemnización. Eso significa que además de pagar el valor comercial del bien, debe cubrir todos los gastos en que incurra su propietario por la venta forzada del bien. Como el costo del traslado de las vacas que tenga en el predio, por ejemplo, y el pago del arriendo del terreno a donde le toque llevarlas” dice Arbouin. 

También el lucro cesante, es decir, lo que deje de percibir . “Pensemos que en una parte del terreno el propietario tenía un arrendatario, el cual le va a dejar de pagar la renta mensual. El Estado debe pagársela”, concluye.

El proyecto de Peñalosa de comprar el terreno del Club del Country para convertirlo en un parque público en el norte de Bogotá fue inviable como lo había pensado originalmente. “Con la indemnización que iba a tener que pagar el Distrito para compensar lo invertido en el campo de golf, por ejemplo, iba a terminar siendo el parque público más caro de la historia”, dice el investigador.

Esa misma indemnización opera para la causal de la Ley 160 de 1994 que permite la expropiación de tierras para redistribuirlas.

“Económicamente no es viable. El Estado colombiano es pobre y no tendría recursos suficientes para hacer una compra masiva de tierras para adjudicárselas a pequeños y medianos propietarios, si esa fuera la intención. Tendrían que ser intervenciones muy puntuales”, dice el investigador. 

En estos casos tendría mucho más sentido que el Estado adjudique los baldíos que tiene, opina Arbouin. 

Hay una expropiación muy común, en todo caso: “Con la ley de 1682 de 2013, la ley de infraestructura, que expidió el Congreso durante el Gobierno Santos, las expropiaciones para desarrollo de infraestructura vial o transporte, que son la mayoría, se pueden hacer vía administrativa”.

La implicación de eso es que el tiempo para que haya una decisión es más corto. Mientras el procedimiento administrativo se puede tardar entre tres a seis meses, el judicial va de uno año a dos y es apelable ante el tribunal superior del distrito del lugar.

“Los funcionarios que han hecho un uso intensivo de esa figura para hacer obras son Germán Vargas Lleras, Peñalosa y Char en sus alcaldías. La misma Claudia la tendrá que usar ahora para el metro. Petro, en cambio, no se caracterizó por eso durante su mandato en Bogotá, lo que reitera que el riesgo en una administración suya es menor”, anota Arbouin.

La expropiación no es la figura para castigar un mal uso de la tierra

“La expropiación no es un castigo o sanción del Estado para terrenos que no producen lo suficiente, por ejemplo. Sino un instrumento de desarrollo”, dice Arbouin. 

La extinción de dominio, en cambio, de la ley 200 de 1936 sí permite quitarle la propiedad a la persona que tenga un predio rural “inculto”. Si lleva tres años o más sin explotarlo agrícolamente, el Estado, concretamente, la Agencia Nacional de Tierras, puede extinguirle el dominio, explica el investigador. 

“Para que esto ocurra el terreno tiene que estar prácticamente desocupado y no se aplicaría porque alguien argumente simplemente que en un predio donde hay ganadería extensiva su producción es ineficiente —esa es otra discusión política y económica—”, dice. 

“Un propietario —continúa Arbouin— de una finca de 50 mil hectáreas de ganado podrá argumentar fácilmente que genera empleo, alimento y contribuye al PIB del país”. 

Uno de los casos más sonados de extinción de dominio por “inexplotación económica” es el de la Hacienda Las Pavas en el sur de Bolívar. Era propiedad del testaferro de un narcotraficante que la abandonó y unos campesinos entraron a cultivarla. El Incoder declaró la extinción —por solicitud de ellos—, pero después fue apelada la decisión. El proceso lleva más de diez años sin resolverse. 

Esta forma de extinción de dominio es en todo caso diferente a la relacionada con lavado de activos o con contaminación de recursos naturales. Así como a la restitución de tierras a víctimas de desplazamiento forzado.

Un aumento de impuestos no depende exclusivamente del presidente

Petro ha dicho que una forma de garantizar un acceso equitativo a la tierra y de hacer que sea más productiva es aumentar el impuesto predial. Eso, según él mismo, obligaría a quienes no producen lo suficiente a vender sus predios. 

Arbouin aclara que en las principales ciudades de Colombia el predial ya responde al tipo de uso que se le da a la tierra. “En Bogotá, Barranquilla, Medellín o Cartagena, si tienes un lote sin desarrollar pagas el 33 por cada mil pesos de avalúo catastral. En cambio, si lo estás explotando pagas el 2.5 por mil”, dice Arbouin.

En las demás ciudades y municipios son los consejos municipales los que regulan el predial en sus estatutos tributarios, explica. Y a nivel nacional el único órgano con capacidad impositiva es el Congreso dado que es el que representa al pueblo. “En el Estatuto Tributario actualmente operan topes para aumentar los impuestos”, agrega el investigador. 

Así que para cambiar la normatividad actual, Petro tendría que tramitar una reforma tributaria en el Congreso y” ya vimos lo que pasó con la penúltima, no es un trámite para nada sencillo”, dice Arbouin.

“A Petro —continúa Arbouin— lo han apoyado además empresarios como los Gilinski y los Daes, dueños de Tecnoglass. Así que dentro de su electorado también tiene talanqueras para aumentar los impuestos”, concluye Arbouin.

Cualquier reforma constitucional tendría la barrera de instituciones políticas fuertes en Colombia

Quienes ven en Gustavo Petro el reflejo de Chávez en Venezuela creen que también podría llegar a cambiar las reglas de juego para que pueda expropiar más fácilmente los bienes, suponiendo que ese fuera su propósito. 

Pero es muy difícil lograr algo así en Colombia. “Revivir la expropiación por equidad, por ejemplo, requeriría de un acto legislativo que tiene doble trámite en el Congreso en una misma legislatura y un posterior control constitucional, que difícilmente pasaría. La otra opción es convocar una Asamblea Nacional Constituyente y que posteriormente esta vote favorablemente, que es bastante improbable porque requeriría mayorías en el Congreso y después en las urnas”, dice Arbouin.

“El argumento de que sacaría entonces a la gente a las calles como lo hizo cuando fue destituido —continúa el investigador— por el exprocurador anulado Alejandro Ordóñez tampoco le alcanzaría. No le alcanzó esa vez. Tampoco con el POT que sacó por decreto —una “alcaldada”— y se lo tumbó un juez después”.

Aparte de esto, agrega Arbouin, Petro llegaría con personas cercanas al gobierno actual de Iván Duque en todos los órganos de control. Y con magistrados en las Cortes recién nombrados por un período de ocho años. 

En otras palabras, “los temores sobre que Petro llegue a expropiar a todo el mundo no tienen sustento jurídico ni económico. Los argumentos están del lado contrario incluso. Petro que ladra no muerde", concluye Arbouin.

Petro sí manda mensajes que asustan la inversión, pero no necesariamente de expropiación

Uno de los caballitos de batalla de Gustavo Petro es que de convertirse en presidente va ha hacer una suerte de redistribución de la tierra. Sus planes son hacerla más productiva y destinarla a usos más diversos y menos contaminantes. Ese es el mensaje entre líneas que se puede leer de sus diferentes declaraciones sobre la tierra. Pero de ellos no se desprende que lo esté pensando hacer incumpliendo la normatividad vigente. 

Más que quitarle la tierra a la gente sin pagar nada como se teme, sus propuestas han sido comprar tierras para entregárselas a pequeños y medianos productores, a campesinos. Y subir el predial para forzar a vender a aquellos que no puedan pagarlo porque sus predios no producen lo suficiente. "Todo esto tiene además los limitantes explicados en los puntos anteriores", anota Arbouin.

El problema, en todo caso, es que el discurso de Petro sí genera incertidumbre. Sus declaraciones han sido a menudo interpretadas por varios medios de comunicación y por los receptores de sus mensajes como una “expropiación velada”.

“Ese tipo de mensajes hacen que muchos inversionistas prefieran irse a otros lugares, más allá de que el miedo que sienten algunos no se pueda concretar”, dice Arbouin. 

“Durante la alcaldía de Petro en Bogotá —continúa— muchos prefirieron hacer negocios en Medellín y Barranquilla. Y lo mismo puede pasar ahora. Algunos empresarios pueden optar por Panamá o Ecuador, por ejemplo".

Según el investigador algunas de las personas que asesora en su oficina de abogado le han pedido, como ocurrió en 2018, la cláusula Petro para devolver los efectos de un contrato en caso de que llegue a ser presidente.