¿Por qué no nos gusta pagar impuestos?

¿Por qué no nos gusta pagar impuestos?

Durante el debate de la fallida reforma tributaria pasada, la encuestadora Cifras y Conceptos publicó los resultados de su módulo sobre cultura tributaria, el cual indagaba sobre la disposición a pagar impuestos de la ciudadanía colombiana y su percepción general sobre el sistema tributario.

A pesar de algunas críticas al diseño de las preguntas, los resultados que presenta la encuesta pueden ser bastante desalentadores: más de la mitad de los colombianos no están dispuestos a pagar un impuesto adicional así este los beneficie en temas como educación, salud o empleo. El 76 por ciento de las personas encuestadas afirman no estar dispuestas a pagar un impuesto adicional para contribuir a los programas de solidaridad por la pandemia. 

Estas cifras pueden revelar algo que se ha discutido por años en el país y que resulta crucial a la hora de buscar un mayor recaudo tributario que permita la consolidación del Estado de derecho: a la población colombiana no le gusta pagar impuestos. En esta columna planteo algunas reflexiones sobre por qué creo que esto sucede en nuestro país, y comento cómo la reforma tributaria discutida actualmente puede aportar a un cambio que fomente la cultura tributaria en el futuro.

Cultura tributaria

La cultura o “ética tributaria” (tax morale en inglés) es el conjunto de valores y comportamientos de los integrantes de una sociedad relacionados con el cumplimiento de sus deberes en materia tributaria. En otras palabras, es el entendimiento implícito que tienen los y las ciudadanas sobre la importancia del cumplimiento de sus obligaciones a la hora del pago de impuestos para la materialización del contrato social de su sociedad. 

La cultura tributaria, entonces, es un buen indicador sobre la disponibilidad para pagar de las personas por el desarrollo económico, social y cultural de su sociedad a través de la garantía de derechos por parte del Estado. Se espera que en una sociedad con altos niveles de cultura tributaria se presenten bajos niveles de evasión o elusión tributaria y un alto recaudo. Por el contrario de una sociedad con poca cultura tributaria en la que se espera evasión, elusión e informalidad generalizada y un bajo recaudo.

Las cifras presentadas por la encuesta de C y C parecen estar mostrando una gran carencia de cultura tributaria en la ciudadanía colombiana.

Pero ¿cuáles son los factores que están relacionados con los niveles de cultura tributaria de una sociedad? Algunas ramas de la economía y la sociología jurídica han tratado de entender esto.

Mientras que la economía se ha concentrado especialmente en los incentivos que ofrecen las instituciones económicas, sociales y políticas para el cumplimiento de las normas tributarias, la sociología jurídica se ha concentrado en el fenómeno del incumplimiento de las normas y en la brecha que existe entre las normas sociales y las normas jurídicas. 

Dentro de las investigaciones realizadas para entender estos factores se puede relacionar la ausencia de cultura tributaria a los siguientes elementos: i) la confianza entre ciudadanos; ii) la legitimidad de las instituciones del Estado y el uso que estas dan a los recursos públicos; iii) el diseño y los incentivos que ofrecen las instituciones económicas y sociales; y vi) las percepciones de justicia del sistema tributario. 

En primer lugar, la confianza entre ciudadanos –un tejido social robusto y una alta apreciación a las “relaciones de baja intensidad”– refuerza los valores de solidaridad, reciprocidad y responsabilidad frente a los conciudadanos, lo que conlleva a una mayor apreciación de los deberes en materia tributaria.

En segundo lugar, la confianza frente a las instituciones del Estado (y frente a quienes las representan) es un incentivo clave para que las personas tengan una alta valoración al pago de impuestos, ya que la ciudadanía tiene certeza que sus impuestos irán a instituciones legítimas, eficientes y transparentes que darán buen uso a estos recursos.

El diseño de las instituciones también tiene un rol muy importante. Una carga tributaria excesiva y una regulación engorrosa pueden ser incentivos importantes para la evasión de impuestos, ya sea por el tamaño de la economía informal que esto genera o a través de evasión o elusión de manera planificada. 

Por el contrario, instituciones que ofrecen incentivos correctos pueden mejorar la cultura tributaria. Por ejemplo, una administración tributaria con capacidad de fiscalización (la amenaza creíble de una sanción) tiene una gran influencia en el cumplimiento del pago de impuestos.

Las instituciones sociales también importan. Las sociedades que se basan en la cultura de la trampa suelen tener bajos niveles de cultura tributaria: las personas actúan como “mimos” y replican el comportamiento que ven en la sociedad. El incumplimiento de los deberes tributarios de otros tiene mucho peso en el incumplimiento de los deberes tributarios propios.

Finalmente, se ha encontrado que un sistema tributario injusto e ineficiente (o la percepción de que este es así) también es una justificación para la evasión o la animadversión del pago de impuestos. 

Cuando la ciudadanía percibe que el sistema beneficia a los privilegiados, tendrá pocos incentivos para contribuir con su parte pues quienes más tienen no lo hacen. Un ejemplo de esto es el caso de los "Gilets jaunes" (chalecos amarillos) en Francia, que se organizaron para protestar por el aumento de los impuestos a los combustibles mientras que al mismo tiempo se proponía eliminar el impuesto al patrimonio a los más ricos del país. Esto refleja la importancia de la justicia fiscal a la hora de analizar la actitud hacia pagar impuestos de la ciudadanía.

Ante estos factores es claro por qué en Colombia hay tan poca cultura tributaria. 

Décadas de conflicto armado interno han menoscabado el tejido y capital social de las comunidades más afectadas por la violencia. A esto se le suma la desigualdad histórica heredada de la estructura social jerarquizada de los tiempos coloniales y la profunda desconexión entre el centro y la periferia del país, que han hecho que no exista cohesión en la sociedad colombiana, y, por tanto, una sensación real de comunidad que lleve a la disposición de pagar impuestos aún cuando no haya una contraprestación directa por este pago. Como escribió Mauricio García Villegas: “(En Colombia) todos viven en el mismo país pero, como ciudadanos, no se encuentran nunca”.

A su vez, una historia larga de corrupción, opresión y violencia de las instituciones del Estado han minado la confianza y su legitimidad frente a la ciudadanía. Según la Contraloría, anualmente se pierde casi un 17 por ciento del total de recursos del Presupuesto General de la Nación en corrupción.

Esto, aunado al clientelismo de la clase política y a un uso ineficiente de los recursos disponibles, hace que la provisión de bienes públicos sea, en muchos casos, de poca cobertura y baja calidad. No es casualidad que actualmente la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Presidencia o el Congreso –tal vez las instituciones más importantes en materia de seguridad, justicia y representación– tengan los niveles de favorabilidad más bajos de su historia. 

Finalmente, para las personas en Colombia es un hecho casi que irrefutable que el sistema tributario es injusto. 

Si tenemos en cuenta la desigualdad de oportunidades tan marcada que existe en el país y su efecto en la desigualdad de ingresos y riqueza, el sistema tributario debería ser progresivo de forma tal que logre reducir la desigualdad y corregir esta situación de injusticia.

No obstante, el Estatuto Tributario vigente permite que contribuyentes de mayores ingresos no paguen impuestos proporcionales a su riqueza, limitando así el rol redistributivo de los impuestos. Efectivamente, el sistema tributario colombiano privilegia a quienes concentran el poder político y económico.

Como se argumentó en la demanda al Estatuto Tributario liderada por Dejusticia, y luego lo corroboró la Comisión de Expertos de Beneficios Tributarios, las personas naturales más ricas en Colombia (las pertenecientes al 1 % y 0,1 % más rico) llegan a pagar menos impuestos proporcional a su ingreso que una buena parte de la clase media colombiana. Igualmente, existen sectores –e incluso empresas específicas– que han logrado obtener beneficios tributarios que les permiten pagar menos impuestos que empresas que ejercen la misma actividad económica, otorgándoles así una ventaja que normalmente se consigue mediante aumentos de productividad o inversión en innovación. 

Estas particularidades del sistema no son ajenas a la ciudadanía y tienen un impacto profundo en la percepción de injusticia. Una forma de ver esto es a través del Índice de Sistema Roto que construye la consultora Ipsos para conocer las percepciones de ciudadanos de distintos países sobre el sistema económico y político imperante en cada uno.

Para 2019, Colombia obtuvo el índice más alto de los países de la muestra (3,11 frente a un promedio global de 2,77) en donde el componente de “la economía del país está manipulada para beneficiar a los ricos y poderosos” fue uno de los más altos de la muestra.

Todos estos factores –en especial la falta de confianza en el Estado y la injusticia fiscal– son fundamentales para entender la situación colombiana y el porqué existe un exiguo recaudo tributario, un sector informal enorme y una alta evasión de impuestos. 

Las personas en Colombia generalmente tienen argumentos legítimos para justificar su falta de cultura tributaria: “¿por qué pago impuestos si igual se los van a robar?”, “¿Por qué debería pagar impuestos si quienes más tienen no lo hacen?”. 

Esto me recuerda la expresión que usa Marcelo Bergman (originalmente de Elinor Ostrom) en su investigación sobre evasión tributaria en América Latina: "nobody wants to be a sucker" (nadie quiere ser un bobo). En una situación de injusticia tributaria y corrupción estructural, nadie va a querer pagar impuestos pues no lo considera justo. 

¿Qué puede hacer entonces la reforma tributaria actual?

Si bien la cultura tributaria está asociada a distintos factores que en muchos casos superan la competencia de una reforma o lo que puede hacer un cambio en nuestro código tributario, creo que esta reforma (y las futuras) sí pueden contribuir en este largo proceso de fomento de una ciudadanía más comprometida con sus deberes y no solo con sus derechos. 

Esto se puede lograr a través de corregir los elementos injustos más representativos del estatuto tributario y que contribuyen a la percepción de injusticia en la ciudadanía. Una reforma que modifique algunos de estos elementos, especialmente en esta coyuntura en donde los impactos de la pandemia se han concentrado en los más marginados, puede ser una acción afirmativa por parte del Estado que permita recuperar algo de legitimidad y confianza entre sus ciudadanos.

Así, esta reforma puede empezar este proceso con una mayor tributación a las personas superricas a través de una tributación más decidida al capital, y no al trabajo o al consumo como siempre se ha hecho. 

Esto se podría hacer igualando la tarifa de renta de los dividendos y las ganancias ocasionales, entre otras, con las tarifas que recaen sobre los salarios; o a través de la fijación de un impuesto al patrimonio que tenga una mayor base gravable y mayores tarifas. 

Esta también podría corregir el régimen nefasto de zonas francas actual, que es abiertamente injusto en términos tributarios, pero también en términos de competencia, llegando a beneficiar a empresas con nombre propio a través de las infames Zonas Francas Permanentes Especiales/Uniempresariales. 

También podría revisar y depurar los numerosos beneficios tributarios que están vigentes en el sistema, pues la mayoría de estos no son políticas serias basadas en la evidencia sino el resultado de la capacidad de influencia de grupos de interés a través de lobby hecho en el Congreso. Muchos de estos beneficios son abiertamente regresivos ya que privilegian a muy pocos y desnivelan aún más la cancha en el país.

Todas estas reformas (con una buena estrategia de comunicación política, claro está) serían una señal a la ciudadanía de un Estado comprometido –por lo menos desde lo tributario– con corregir las desigualdades e injusticias históricas del país. Pero no desde la retórica, como siempre se ha hecho, sino desde la práctica. 

Evidentemente estas reformas por sí solas no lograrán solucionar todos los problemas asociados a los bajos niveles de cultura tributaria en el país, pero sí pueden ser un paso correcto en esa dirección.

También es claro que estas reformas no serían fructíferas en mejorar la cultura tributaria si, por ejemplo, el Estado sigue perdiendo legitimidad al vulnerar los derechos de la ciudadanía agrediendo brutalmente o asesinando civiles que protestan, o rociando a su población campesina con glifosato, quitándole su sustento y exponiéndola a riesgos para su salud. 

La reconstrucción de la confianza en las instituciones del Estado debe ser uno de los principales objetivos a futuro. Corregir las injusticias del sistema tributario es solo un ingrediente de muchos que están pendientes.

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