¿Una apuesta verde?

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Desde el principio hasta el fin, el proyecto de Ley Solidaridad Sostenible tiene impactos ambientales. Entonces, vale la pena leerse el articulado con una mirada verde.

El tema de moda es la reforma fiscal que presentó el gobierno Duque en plena pandemia. El debate tiene que darse con los puntos sobre la íes y tratar de disminuir esa desinformación con la que se está rechazando o los sesgos con los que se está aprobando el proyecto de ley.

Como todo proyecto de política económica, aún si no incluye la palabra sostenible, tiene que ser evaluado desde tres miradas: crecimiento económico, inclusión social y cuidado del medio ambiente. Ojalá pudiera hacer un análisis desde las tres miradas al mismo tiempo, pero uno tiene que ser sincero con sus capacidades y sus límites. Es por esto que en esta columna traigo mi lectura del articulado desde un ojos ambientales, pero sobre todo climáticos, acerca del proyecto de ley que tantos sentimientos está despertando.

Subsidios a la energía eléctrica

El subsidio a servicios públicos que la reforma propone pueden ayudar a aliviar el gasto de los hogares en servicios como la energía eléctrica y el gas combustible distribuido por la red física. A esto se le suman los beneficios ambientales que podríamos llegar a evidenciar como producto de esta medida. 

Para discutir este punto, hay que empezar por entender el uso y consumo de energía en Colombia. Actualmente, según la encuesta nacional de calidad de vida del 2019,  hay más de un millón de personas que habitan una vivienda cuya fuente de energía para iluminar no es la energía eléctrica sino que proviene del gas propano, kerosene, petróleo, gasolina, pilas o baterías, o incluso velas.

Aún más preocupante es la situación en la energía que usan los hogares para cocinar, donde sólo un poco más del 65 por ciento de los hogares del país usan la electricidad o gas natural conectado a la red pública. Aunque el gas natural es un combustible fósil cuya combustión emite gases de efecto invernadero, sigue siendo una forma menos perjudicial, tanto en términos sociales como ambientales, que el carbón mineral, petróleo, gasolina, kerosene, leña, madera, materiales de desecho o gas propano. Además, cambiar esta fuente de energía para cocinar también tiene impactos positivos sobre la salud de quienes están expuestos a la contaminación del aire por cocinar dentro del hogar, que usualmente son mujeres.

Dicho esto, el subsidio tiene un punto a su favor y a su vez un reto. Si bien busca cambiar la relación de precios entre las fuentes que tienen impactos ambientales, sociales y económicamente más perjudiciales y la conexión a la red física, la siguiente tarea del Gobierno es perseguir la cobertura de estos servicios públicos en todo el territorio nacional. Eso sí, después tenemos que hablar de la sustitución del gas natural en las cocinas y en otros usos de energía de las viviendas.

El IVA en otros bienes y servicios

Uno de los artículos más esperados del proyecto de ley era la modificación a los bienes excluidos de IVA en el estatuto tributario. El artículo 35 hace una reasignación de varios bienes que entran y salen de este beneficio tributario. De los que quedan en la lista final de excluidos de IVA varios tienen impactos ambientales como abonos químicos nitrogenados y la carne bovina. Sumados a los esfuerzos de esta reforma fiscal, el Gobierno tiene que pensar en políticas de apoyo al sector agropecuario para disminuir el consumo de abonos que pueden ser perjudiciales para la tierra, los impactos negativos de monocultivos de bienes excluidos y la protección de nuestros bosques en los que terratenientes y otros intereses están acelerando la deforestación.  

El segundo punto del acomode en la lista de bienes excluidos de IVA es la salida de los atunes blancos, azules y aleta amarrilla, especies que están en vía de extinción. También sale el caucho y otros bienes contaminantes de la exclusión del impuesto. Claro, puedo estar pecando por optimista al pensar que los impactos ambientales fueron parte de los criterios por los que estos bienes empiezan a pagar un IVA del 19 por ciento si la reforma se aprueba.  

Pero no todo son buenas noticias. De aprobarse la reforma tal y como está, las bicicletas, bicicletas eléctricas, motocicletas eléctricas, monopatines eléctricos y patinetas eléctricas empezarán a pagar un IVA del 5 %. Nótese que estos modos de transporte son impulsados con energía cinética —como la que hace el humano al pedalear— o eléctrica. Además, los paneles solares, inversores y contadores de esta fuente de energía no convencional para viviendas, edificios y otras infraestructuras, también entrarían en el régimen del 5 % del IVA. En una ley que se jacta de sostenible, el artículo 35 —que saca estos bienes de la exclusión—  es incoherente. 

El artículo 36 de la ley también impone un IVA del 5 por ciento a la compraventa de maquinaria y equipos destinados para la construcción y reconstrucción necesarias para superar los efectos derivados de las ocurrencias de desastres. ¿Qué sentido tiene hacer más caras las maquinarias para estos proyectos del fondo de adaptación, sobre todo cuando la gestión del riesgo del desastre la encabeza el presidente?

Impuesto nacional al carbono

Después de cuatro años y dos reformas vuelve el impuesto nacional al carbono a la discusión fiscal del país. El primer cambio que quiero celebrar es que el impuesto ahora incluye todos los gases de efecto invernadero (GEI) y no sólo el dióxido de carbono (CO2). También se quitan las excepciones que tenía el consumo interno de carbón, el gas licuado y el gas natural para la generación de energía eléctrica. Para estos tres últimos combustibles fósiles habrá un aumento gradual en el precio a partir del 2024 hasta que alcance la tarifa plena del impuesto. Es decir, no es que se vaya a ver una subida repentina en el recibo de la energía eléctrica producida por centrales térmicas; va tomar su tiempo. 

Pero la reforma no se queda ahí. A partir del siguiente año, el precio fijado por el Gobierno a la emisión de GEI aumentará por la variación del índice de precios al consumidor —es decir, la inflación— más un punto porcentual (pp) hasta alcanzar las tres unidades de valor tributario (UVT) por tonelada de CO2 equivalente. Cabe resaltar que el precio actual de las emisiones de GEI está alrededor de las 0,5 UVT. De estos dos puntos debemos estar pendientes en las discusiones en el Congreso para evitar que los intereses sectoriales hagan lobby para sacarlo del proyecto. 

De hecho, deberíamos pedir aún más. Aunque este aumento va por muy buen camino, el precio máximo de las emisiones de GEI y la senda por la que llegaremos sigue estando por debajo de los estándares y recomendaciones internacionales. Si aplicamos la tarifa máxima hoy —las tres UVT— estaríamos alrededor de los 30 dólares. Sin embargo, necesitamos que el crecimiento real del impuesto nacional al carbono —es decir, los puntos porcentuales por encima de la inflación— sea más de un punto porcentual para acelerar el aumento del precio de la emisión de GEI a la tarifa plena y alcanzar más rápido a las recomendaciones expertas internacionales. Esto podría tener implicaciones en la tarifa del precio de energía, pero cabe recordar que el consumo eléctrico del país, en su mayoría, proviene de energía hidráulica y que el carbón usado en energía va a tener un aumento gradual. 

Asimismo, esta subida del impuesto nacional al carbono tendría que verse traducida en un aumento de la tonelada de emisiones de GEI que se mitigan con los pagos por servicios ambientales. Dado que el pago es directo entre el agente que contamina y quienes conservan, las comunidades que hacen parte de estos programas van a ver mayores pagos monetarios por sus servicios ecosistémicos. Sin embargo, la pregunta que queda sobre la mesa es cómo este cambio del precio se va a ver reflejado en los contratos de esta modalidad ya firmados a mediano plazo.

El impuesto nacional al carbono sigue teniendo el mismo problema de la reforma del 2016: es deducible de renta cuando las combustión de fósiles hace parte de la actividad laboral del agente contaminador. Es entendible que en las primeras etapas de implementación del impuesto esto sucediera, pues al cobrar la contaminación aumentan los costos para las actividades que la realizan. Sin embargo, si sigue habiendo la posibilidad de deducir el impuesto perpetuamente, se entorpece el rol del impuesto de internalizar los impactos ambientales que se producen. Hay que pensar en una estrategia de desmonte de esta deducción, así sea gradual.  

Impuesto al plástico de un solo uso y pesticidas

El impuesto al plástico de un solo uso utilizado para empacar, embalar y envasar bienes va a ser implementado a partir del primero de enero del 2022. No es claro si el impuesto es suficiente para desincentivar el consumo, qué tan buena es la relación entre el peso de plástico y sus impactos ambientales y por qué no se incluyeron los pitillos y los cubiertos dentro de este impuesto.

En el 2022 el portafolio tributario también incluirá un impuesto del 8 por ciento sobre el precio a la venta de pesticidas en el país. Además, vale la pena resaltar que el artículo 142 del proyecto de ley excluye a las personas naturales, comerciantes y artesanos que sean minoristas o detallistas, los pequeños agricultores y los ganaderos que cumplan las condiciones del parágrafo 3 del artículo 437 del estatuto tributario. Es decir, el proyecto de ley también se adelanta a una forma de evitar impactos distributivos en el impuesto a los pesticidas. Estos impuestos van por muy buen camino en los temas ambientales.

Congestión y contaminación

Otro conjunto de instrumentos de política fiscal que la reforma implementa para redistribuir las cargas ambientales son el impuesto nacional a los vehículos y la posibilidad de implementar peajes urbanos. Estas medidas se pueden ver con dos enfoques: la congestión y la contaminación.

En la congestión, el impuesto nacional a los vehículos sube los costos de posesión de estos a excepción de bicicletas, tractores agropecuarios y vehículos industriales que no vayan a transitar por vías abiertas al público. Así mismo los peajes urbanos aumentan el costo de transitar por vías donde se implementen, que deberían ser aquellas donde el tránsito está repercutiendo en la calidad del aire de los vecinos. Sin embargo, sin una buena planeación urbana de estos peajes, la congestión vehicular y, por ende, la contaminación atmosférica aumentaría. 

Si bien el peaje urbano busca reducir el tránsito por ciertas vías de la ciudad, el sistema de transporte masivo tiene que ser lo suficientemente competente para abarcar a las personas que necesitan movilizarse a grandes distancias. Este es un reto que deben asumir los gobiernos locales.

Además, no sólo deben asumir el reto de aumentar la cobertura y la flota del sistema integrado de transporte masivo sino la calidad de estos. No sirve mucho que la gente se baje del carro privado para entrar al transporte público si la flota sigue siendo una fuente no despreciable de contaminación en la calidad del aire de las ciudades. Aquí nuevamente vale la pena recordar que la reforma aumenta el IVA a la bicicleta y a algunos vehículos eléctricos. Cada vez parece que el artículo 36 de la reforma es incoherente con los objetivos ambientales y no ayuda a complementar las políticas verdes de la reforma.

El componente de contaminación del impuesto nacional a los vehículos tiene unas aristas que preocupan en términos de justicia ambiental. Junto con Vanessa Daza y Sebastián Rubiano hicimos una investigación, próxima a salir, sobre el plan decenal de descontaminación en Bogotá. Dentro de nuestra evaluación de justicia encontramos que las políticas fundamentadas en "el que contamina paga" tienen implicaciones distributivas que deben ser tenidas en cuenta en el diseño y la implementación.

La capacidad adquisitiva de los hogares propietarios de los vehículos más contaminantes —por ejemplo los más antiguos— es baja. Esto no solo no permite que los hogares paguen el impuesto para poder transitar, sino que tampoco cuentan con los recursos para adquirir otro. ¿Qué pasará entonces con los hogares donde el vehículo es parte fundamental de sus fuentes de ingresos y no tienen para pagar el impuesto o conseguir otro? 

La transición tecnológica en el parque automotriz es necesaria para aliviar la contaminación en el aire. En el caso de la investigación que mencioné antes, analizamos la problemática del plan de descontaminación en Bogotá que buscaba que varios actores vulnerables financiaran su propia transición tecnológica en un contexto en el que la gente más pobre ya estaba "pagando" o "subsidiando" con su salud y su tiempo la falta de voluntad de otros actores más poderosos, como las empresas concesionarias del Sitp, de hacer la transición que les pedía el plan. Imponer una carga tributaria puede complicar más la transición que se les viene pidiendo hace rato y que ya de por sí es difícil. El Gobierno debe pensar en un acompañamiento a la transición a vehículos menos contaminantes cuando estos son de las fuentes principales de sus ingresos.

Fonclima y Fonenergia

La creación de un fondo para manejar las rentas con destinación específica de los impuestos verdes es una mejora en la transparencia y trazabilidad de estos recursos. Sobre todo para la verificación hacia el cumplimiento de las estrategias de mitigación y adaptación.

Algo que debe incomodarnos de estos dos fondos es que los miembros independientes del consejo directivo son nombrados por el presidente de la República. Cabe resaltar que la política climática del país no debe estar sujeta a los intereses del mandatario de turno. Podemos caer en la pesadilla de un presidente sin una agenda climática que no le de la importancia al tema y cuyos nombramientos puedan entorpecer la senda descarbonización del país.

La reforma también propone mecanismos de protección financiera de entidades territoriales ante la ocurrencia de desastres en el mercado de seguros, reaseguros y mercado de capitales. Dada la frecuencia, intensidad y longitud a la que las temporadas donde la vulnerabilidad por amenazas naturales aumenta, tiene sentido que el Gobierno central y el Ministerio de Hacienda gestionen los instrumentos financieros para estos apoyos. Ahora bien, parece que el artículo 36 que le pone IVA a la compraventa de maquinaria y equipos usados en estos proyectos es nuevamente incoherente.

Gasolina y Acpm

Otros de los puntos que se han hablado corresponden a los cambios en el precio que tendría la gasolina y el Acpm. En el país, estos dos combustibles fósiles son usados para el transporte privado y público de carga y pasajeros. Es por esto que vale la pena hacer el análisis de manera más detallada. 

¿Qué pasaría con el precio de la gasolina y el Acpm si se aprueba la reforma tal y como está? Lo primero que va a pasar es que la gasolina y el Acpm estarán bajo el régimen del 19 por ciento del IVA. La base gravable de este impuesto es el ingreso del productor, no el precio final del consumidor. Esto implica que por solo el cambio en la tarifa de IVA, el precio por galón al consumidor final de gasolina corriente y Acpm puede subir entre 600 a 650 pesos hoy. Hay que recordar que antes del 2019, la gasolina paga un impuesto de IVA del 19 por ciento.  El Plan Nacional de Desarrollo fue el que cambió la tarifa para bajar el déficit del fondo de estabilización de los combustibles fósiles (Fepc).  

Lo segundo es que la sobretasa ambiental ya no es fija. De hecho, sin la reforma el costo de la sobretasa venía en caída en términos reales pues no había sido modificada desde el 2017. Este proyecto de ley propone que la sobretasa no aumente en términos reales, es decir, su variación cada año será solo el aumento por inflación. El último cambio que sufrirán estos precios es el aumento que se propone en la reforma para el impuesto nacional al carbono.

Aunque la gasolina sea principalmente usada en el transporte privado de pasajeros, el aumento del precio del Acpm sí puede afectar los precios finales de los bienes, incluyendo los de la canasta básica. Sin embargo, los llamados ambientales a subir el precio de consumir combustibles fósiles antes de que los precios internacionales del crudo estén muy elevados. Los precios de este combustible ya se están recuperando de la pandemia, pero aún se tiene un margen sobre el cual se puede actuar para aumentar el cobro de costos ambientales sin perjudicar drásticamente al consumidor. Por otro lado, el Fepc puede ser usado para mitigar estos impactos en el corto plazo. Es decir, se puede repartir el aumento del precio del Acpm entre los consumidores y el Fepc, siempre y cuando no quede como una estrategia permanente pues reducción del déficit de este fondo es necesaria.

Otras apreciaciones sobre la reforma

Aún la reforma se queda corta en varios puntos como estímulos fiscales a la creación de empleos verdes. Aumentar la infraestructura de energía en fuentes renovables o no convencionales también sería clave para la recuperación del empleo y la economía. El gasto público también puede ser verde. La política fiscal ambiental no debería tener sólo tributos. Si los impuestos verdes se complementan con gasto e inversión pública con este mismo enfoque, sería un impulso poderoso hacia el crecimiento económico sostenido en el cuidado del medio ambiente y la inclusión social.  

Incluir un impuesto específico a las bebidas azucaradas tendría impactos ambientales positivos en caso de que se implemente.  Por ejemplo, los beneficios ambientales de la reducción del consumo de gaseosas se pueden ver en la disminución de plástico y ganancias ambientales en la no contaminación de 2,13 litros de agua por cada litro de estos productos.

También quedó por fuera más del 80 por ciento del carbón que se explota en el país. Los costos sociales, ambientales y económicos de esta explotación minera son muy altos. El recaudo de implementar un impuesto a la explotación del carbón ayudaría a la transición energética y compensación a las comunidades afectadas.

El proyecto de ley también le pone un peso importante a la exigencia de las certificaciones neutrales al carbono y la economía circular, pues algunos de los impuestos ambientales no se causan a las entidades que cuenten con estas certificaciones. Una razón más para que se certifiquen rápido y tengan estándares altos. 

Otro punto que también se debe tener en cuenta es el manejo de la deuda pública. En la cumbre climática de líderes que convocó Biden, Duque anunció su interés de canjear deuda por los servicios ecosistémicos derivados de la conservación y restauración de nuestros bosques. Este tipo de estrategias fueron comunes en los ochentas y no es una mala idea retomarlos. Eso sí, el Gobierno colombiano tiene que hacer grandes inversiones en capital natural tanto para la recuperación de nuestros ecosistemas como para proteger los bosques de la deforestación. A nadie le parece una promesa creíble el cuidado de los ecosistemas cuando en plena pandemia más de 166 mil hectáreas fueron deforestadas.

Por último, también me gustaría pensar que los beneficios tributarios en renta no recaen sobre personas jurídicas cuyas actividades económicas son contaminantes. Esto requiere un análisis aún más profundo y detallado. Pero seamos honestos, con una probabilidad cercana a uno, muchas de estas empresas seguro reciben ese beneficio tributario. Ahora, ¿habrá el mismo beneficio, o incluso mayor, a la inversiones que impulsen el crecimiento verde?

En temas ambientales, esta reforma tiene propuestas que van por buen camino, otras que se quedan cortas y unas cuantas incoherentes con la política climática. Si bien su futuro en el Congreso aún es incierto, hay que dar la discusión de la política fiscal que puede encaminar nuestra senda de crecimiento y recuperación sin abandonar los intereses ambientales del país y las políticas de inclusión social. Esta reforma vuelve a poner, de manera explícita, sobre la mesa fiscal la discusión ambiental. Un tema que no puede quedar por fuera de la recuperación de esta crisis y la planeación de desarrollo futuro en el país.

Si bien no es perfecta, es necesario que el Congreso no se quede con los brazos cruzados. Hay puntos que rescatar de la reforma, más allá de los ambientales. Los próximos meses serán decisivos. 


Recomendación. Uno de mis libros favoritos sobre cambio climático es "Madhouse effect: How Climate Change Denial Is Threatening Our Planet, Destroying Our Politics, and Driving Us Crazy", escrito por Michael E. Mann y un Tom Toles, un científico y un caricaturista que se unieron para hablarnos sobre los "pretzels" intelectuales del negacionismo climático.

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