10 ideas para acelerar los Pdet poscovid-19

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La implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) es uno de los ejes centrales del Acuerdo de Paz y será de vital importancia en el contexto de la reactivación económica pospandemia del covid-19.

La semana pasada participé en el foro organizado por la Agencia de Renovación del Territorio (ART) “Acelerar los Pdet para reactivar la economía". Si bien el foro fue criticado en las redes sociales por la falta de diversidad regional y étnica de los invitados, crítica que comparto, la discusión que allí ocurrió fue interesante y constructiva.  La implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) es uno de los ejes centrales del Acuerdo de Paz y será de vital importancia en el contexto de la reactivación económica pospandemia del covid-19.

Aquí presento 10 puntos que desarrollé en mi intervención y que considero claves para acelerar la implementación de los Pdett y fortalecer los mercados locales y regionales. No son exhaustivos, me enfoco en los temas productivos, en el rol de las economías ilícitas y en la importancia étnica y ambiental de los territorios Pdet.

1. Oportunidad de participación efectiva

Los Pdet se plantearon desde el Acuerdo de Paz como un mecanismo de participación de las comunidades en la gestión de sus territorios y para muchas comunidades, especialmente étnicas, el proceso de diseño de los Planes Municipales para losPdet fue realmente participativo como lo reportan algunos participantes del Pdet Pacífico Medio.

Sin embargo, ahora existe la preocupación sobre cómo será la priorización, la participación en la implementación de las iniciativas, los escenarios de rendición de cuentas y seguimiento sobre los avances del Pdet.  Por ejemplo, a principio de este año, las comunidades étnicas de Buenaventura enviaron una carta a la Procuraduría General de la Nación, solicitando, entre otros: avances en el cumplimiento de las iniciativas del Plan de Acción para la Transformación del Territorio (Patr) de la subregión; definir los mecanismos y canales de comunicación e interlocución entre la ART, las comunidades y sus autoridades en el marco del cumplimiento del Patr y una ruta para el cumplimiento de las iniciativas consignadas en el Patr.

En este y otros contextos, si de lo que se trata es de construir confianza y legitimidad del Estado en estos territorios es necesario aclarar cómo será la participación en la priorización y en la implementación de las iniciativas. La priorización por su puesto no puede salir de espacios centralizados sin participación regional. Es necesario definir canales de comunicación y divulgación de resultados. Un tablero de control de todas las iniciativas por Patr puede facilitar esta labor la cual debe ser específica frente a que se ha cumplido en términos de la ruta étnica.

Es necesario también revisar los contextos donde algunas comunidades reclaman que fueron excluidas de los escenarios de construcción de los Planes de Acción para la Transformación Regional. Como lo menciona Mauricio Velásquez en sus investigaciones, la participación por sí misma no salda los problemas estructurales (agrarios, por ejemplo) sobre todo cuando no están dadas las condiciones para una participación efectiva (desconfianza con el Estado, fragmentación y falta de cohesión social y desconfianza en los grupos desmovilizados). Es necesario seguir trabajando en la reconstrucción de un tejido social afectado por el conflicto.


2. Articular Pnis- Pdet

Es importante recordar que el 95 por ciento de los cultivos de coca están en los municipios Pdet; siendo el Catatumbo, el Pacífico y Frontera Nariñense y Putumayo las regiones con mayor participación de cultivos de coca (Ver grafica 1). Aunque en el Acuerdo de Paz se estipula que los Pdet deben articularse con el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (Pnis), en los 16 Patr esta articulación no es evidente. En 10 de los 16 Patr se hicieron menciones vagas sobre participación de delegados comunitarios del Pnis en la construcción de dichos planes, y en ninguno de ellos se definieron estrategias articuladas Pnis-Pdet para los 6 pilares. En la práctica tampoco está sucediendo esta articulación.

La articulación de los Pdet  con el Pnis además de ser necesaria en términos de coordinación institucional es también clave para el enfoque territorial que se supone debe tener el Pnis. Si se articulan estos dos programas se podrá aumentar su escala de impacto apostándole a proyectos colectivos o asociativos en lugar de invertir en soluciones productivas puntuales a nivel de hogar, que a propósito están muy atrasadas.  Según datos del propio Pnis, menos del 1 por ciento de las familias vinculadas han accedido a proyectos productivos.

Fuente: Áreas de cultivos de coca del Sistema de Información de Drogas de Colombia (SIDCO) del Observatorio de Drogas de Colombia (ODC) y clasificación de municipios Pdet de Datos Abiertos de la Agencia de Renovación y Territorio.

3.Reactivar las empresas rurales y asociativas

Para reactivar la economía local y regional es necesario replicar las virtudes de la economía cocalera en las iniciativas Pdet en articulación con los proyectos productivos del PNIS. Las ventajas de mercado que tiene la economía cocalera con respecto a los mercados de productos agrícolas son determinantes.

En la economía cocalera hay garantía de compra del producto, los precios son estables, hay facilidad en el transporte y la comercialización. Además, hay transferencia de tecnología. En el último informe de monitoreo de cultivos de la Unodoc vimos cómo bajaron las hectáreas cultivadas, pero al mismo tiempo aumentó la productividad, incrementándose así la oferta de clorhidrato de cocaína.

Los municipios Pdet necesitan mercados y cadenas de valor que repliquen las virtudes de esa economía. El 18.4 por ciento de las iniciativas de los Patr están enfocadas en proyectos de reactivación económica y producción agrícola, pero, en su mayoría, están enfocados en fortalecer la “oferta” sin preguntarse por la comercialización y la demanda. No se puede seguir invirtiendo en trapiches, cuartos fríos y plantas de procesamiento sin antes realizar planes de negocios y estudios de mercado que evalúen la viabilidad de esos proyectos definiendo los canales de comercialización.

A 3 años del lanzamiento de la hoja de ruta de implementación sorprende que sólo se esté avanzando en 100 proyectos productivos con la vinculación de 15.000 familias y en el fortalecimiento de 1030 Organizaciones de Economía Campesina, Familiar y Comunitaria.

En la coyuntura poscovid-19 es muy importante seguir fortaleciendo esta economía campesina y asociativa para reactivar la economía regional. Si bien es cierto que el sector agrícola es uno de los sectores menos afectados en la coyuntura de covid-19 tampoco hay que descuidarlo. La pandemia también los ha afectado.

La Fundación IC, por ejemplo, realizó una encuesta a 65 empresas asociativas, 60 de las cuales están municipios Pdet, beneficiando a más de 40.000 asociados y proveedores. El 74 por ciento de ellas reportó una disminución significativa en las ventas; dificultad de transporte por el aumento en los costos asociados y restricciones de transporte intermunicipal.

Asimismo, las empresas asociativas reportan que han sufrido problemas de liquidez por la disminución del monto de los anticipos de clientes para la compra de materia prima y el aumento de los tiempos de pago. Sólo 1 de estas empresas ha logrado acceder a crédito tradicional del sistema financiero.

Estas empresas asociativas, de cacao, café y otros productos agrícolas, como sus pares en el sector rural, necesitan liquidez para aguantar la crisis; apoyo para el desarrollo de nuevas líneas de negocios; búsqueda de nuevos clientes locales y regionales y desarrollo de nuevos canales de comercialización (cadenas cortas, directas al consumidor). Con o sin covid-19 necesitan desarrollar nuevos productos con valor agregado y generar competencias y canales de comercialización digitales.

4. Oportunidad de saldar deudas históricas en la provisión de bienes públicos

Estas empresas asociativas y rurales no solo tienen un reto enorme en términos de competencias digitales sino en la infraestructura que les permita conectividad. El objetivo de conectar el 100 por ciento de los centros poblados rurales Pdet con más de 100 habitantes con acceso comunitario a Internet es clave para los contactos comerciales (¡y para las brechas educativas!).

Ahora, si de reactivar mercados se trata, hay un rezago importante en vías primarias y vías secundarias. Para los municipios Pdet el 77,5 por ciento de la red vial está en mal estado.  Los cálculos de Rimisp, por ejemplo, muestran para 39 municipios del Pacifico las brechas en este sentido: 0.066 kms por Km2 para vías primarias mientras el promedio nacional es 0.243 y para vías terciarias es 0. 59 kms por Km2 vs 1,044 para el promedio nacional.

El reto entonces de infraestructura de transporte es enorme pero ahí también hay que recordar que en los municipios Pdet está el 82 por ciento del área deforestada del país y la evidencia muestra que en esto las carreteras son un motor fundamental. Así que aquí la planeación debe ser muy cuidadosa. No es hora de flexibilizar el licenciamiento ambiental ni la consulta previa en aras de la reactivación económica.

Los Pdet son la oportunidad de saldar deudas históricas que tiene el Estado con las comunidades de estos municipios. En el contexto de la pandemia, por ejemplo, es preocupante que el 95 por ciento de los municipios Pdet no cuentan con Unidades de Cuidados Intensivos cuando la cifra de casos positivos de covid-19 ronda por los 5000 en estos municipios y va en aumento. Los municipios Pdet tienen servicios precarios de salud y ante cualquier emergencia se ven obligados a trasladar los pacientes al centro IPS más cercano, que en la mayoría de los casos implica traslados aéreos o fluviales (ver mapa). De hecho, precovid-19, en 9/16 planes de acción para la transformación regional se mencionan iniciativas para definir estrategias de evacuación (áreas o fluviales) de pacientes.  

5. No sólo es infraestructura también es justicia

La provisión de bienes públicos debe ser el primer paso para que el Estado llegue a estos territorios. Sin embargo, la provisión de estos bienes públicos no se debe reducir únicamente a la construcción de infraestructura. El Estado debe garantizar los mecanismos necesarios para proveer justicia en los territorios de estas comunidades. Según el informe “La paz en emergencia”, el 80 por ciento de los municipios no cuentan con funcionarios de policía judicial y el 32.2 por ciento no tiene fiscales locales. El número de jueces por cada 100.000 habitantes es 11 a nivel nacional y 6 en municipios Pdet.

6. Necesidad de tener un enfoque étnico

Los municipios Pdet son municipios étnicos como se ve en el mapa. El 82 por ciento de los Consejos Comunitarios y 52 por ciento de los resguardos están en los municipios Pdet.

De hecho, para el Pacífico Medio, Chocó y Pacífico y Frontera Nariñense en promedio el 70 por ciento del territorio son Consejos Comunitarios.  En promedio para todas las regiones Pdet, el 12 por ciento del territorio son resguardos. Para Sierra Nevada - Perijá - Zona Bananera; Chocó; Macarena Guaviare; Putumayo: más del 20 por ciento del territorio son resguardos.  Por lo tanto, los Pdet deben tener un enfoque diferencial y coordinarse con los planes de vida y planes étnico-territoriales. Aunque los grupos étnicos participaron del Pdet es fundamental recordar que la consulta previa sigue vigente para el diseño e implementación de los proyectos en sus territorios.


7. Abordar economías ilegales de manera conjunta

Aproximadamente el 68 por ciento de las hectáreas con explotación de oro están en municipios Pdet, las cuales en su mayoría son informales. Además, hay traslape en el territorio con los cultivos de uso ilícito. El 42 por ciento del territorio nacional con explotación de oro de aluvión registra presencia de cultivos de uso ilícito. Además, estas dos economías comparten la fuerza laboral. Varios estudios han demostrado que hay una migración laboral entre ambas actividades en función de los precios del oro y la eficacia de las estrategias de erradicación.

Para canalizar esfuerzos y recursos, ambas economías podrían intervenirse conjuntamente y las estrategias para formalizar la pequeña minera de oro deberían ser parte de las estrategias de sustitución.  A diferencia de los productos agrícolas propuestos usualmente dentro de las estrategias de sustitución que no logran cubrir el costo de oportunidad de los cultivos de uso ilícito, el oro si puede hacerlo, tiene el mercado garantizado y además una cadena de valor que reconoce prácticas sostenibles.

Hay un claro interés de las comunidades por fomentar la formalización de las actividades mineras artesanales y de pequeña escala en sus territorios. De hecho, en 8 de los 16 Part mencionaron iniciativas de formalización como parte de las estrategias de reactivación económica o de ordenamiento territorial.


Fuente: Datos abiertos de la Agencia Nacional de Tierras (Parques Nacionales, Resguardos y Consejos Comunitarios), Datos Abiertos de la Agencia de Renovación y Territorio (Municipios Pdet) y Visor Geográfico del Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO) del Ministerio de Salud (Hospitales)


8. Articular Pdet- Pnis- PSA

Las iniciativas de reactivación económica contempladas en los Pdet y en el Pnis deben alinearse con la agenda ambiental, teniendo en cuenta las preocupantes tasas de deforestación del país y el traslape de los municipios Pdet con áreas protegidas y de titulación colectiva.

Los municipios Pdet tienen el 82 por ciento de la deforestación, el 45 por ciento de los Parques Nacional Naturales, el 82 por ciento (77 por ciento en área) de los Consejos comunitarios de comunidades negras, y el 52 por ciento (19 por ciento en área) de los Resguardos Indígenas. Estos municipios son la reserva forestal del país, luego no es viable pensar en un crecimiento convencional y tampoco enfocar las estrategias de desarrollo con una perspectiva exclusivamente agropecuaria.

La conservación debe ser una apuesta central en el modelo desarrollo para los municipios Pdet. Por lo tanto, es la oportunidad de avanzar en el diseño e implementación de programas de Pagos por Servicios Ambientales, estipulados prioritariamente para ecosistemas estratégicos y territorios con cultivos ilícitos según el Decreto 893 de 2017. En el contexto de la sustitución de cultivos ilícitos, los PSA pueden apoyar la transición hacia la legalidad de comunidades que habitan Parques Nacionales, Consejos Comunitarios y Resguardos Indígenas. De hecho, en 13 de los 16 Patr se incluyeron los PSA como iniciativas dentro del pilar de reactivación económica y/o en el de ordenamiento territorial.

Para desarrollar las iniciativas de PSA es necesario concretar el impuesto al carbono como uno de los mecanismos de financiación. Según el equipo del Programa Nacional de PSA del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el 5 por ciento de los recursos recaudados de este impuesto se podrían beneficiar cerca de 11.180 familias al año. Lo que significaría una apuesta clara de conservación y desarrollo productivo sostenible.

9. Sectores particularmente afectados por el covid-19

En todos los Patr, salvo el del Sur de Bolívar, el turismo de naturaleza o ecoturismo fue mencionado como un sector prioritario dentro del pilar de reactivación económica para las subregiones. Aunque no hay datos disponibles para estimar cuantas familias dependen económicamente de este sector, un buen indicador son los 2 millones de visitantes que ingresaron a Parques Nacionales durante el 2019. Estos visitantes seguramente beneficiaron a familias involucradas en los servicios alrededor de estos Parques.  Debido a la pandemia, entre enero y marzo de este año hubo una disminución de 24,1 por ciento de visitantes frente al mismo periodo de 2019.

Habría que repensar la orientación y el apoyo a estas estrategias de turismo rural, ecológico y étnico dada la baja demanda que habrá para estos servicios en el futuro cercano. Adicionalmente, es importante identificar y cuantificar cuántas familias dependen de este tipo de turismo para diseñar estrategias a corto y largo plazo.


10. Hoja de ruta

El Pdet debe ser una hoja de ruta no solo para el nivel nacional sino el local y otros actores que intervienen el territorio como la cooperación nacional. En este sentido, además de las fuentes de financiación identificadas por el Gobierno nacional como regalías, obras por impuestos, el impuesto al carbono, etc., se podrían canalizar diversas fuentes de financiación para las iniciativas priorizadas en los Pdet.

Por ejemplo, el Instituto Kroc recomienda mejorar el catastro multipropósito pues los municipios Pdet mejorarían su capacidad fiscal ampliando la cobertura de recaudo del impuesto predial. Actualmente, el 28.5 por ciento del territorio del país no tiene información catastral y el 66 por ciento la tiene desactualizada. Con estos nuevos recursos se podrían financiar los proyectos Pdet, además de otros proyectos incluidos en el Acuerdo de Paz.


*Agradezco la colaboración de Juliana Rubiano para escribir esta columna y Camilo Erazo en la elaboración del mapa y gráfico.

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