Balance de las tomas de tierras: ¿"invasión", "ocupación" o "posesión"?

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Esta columna fue escrita en coautoría con Nicolás Cely, Maritza Tangarife, Lina Díaz y Giovanni Páez.

Una de las banderas más enarboladas por Gustavo Petro y Francia Márquez durante la campaña presidencial que acaba de pasar, así como a lo largo de los primeros días de su gobierno actual, es la necesidad de implementar una Reforma Agraria. Un hito en el proyecto anterior lo constituye la reciente firma de acuerdo entre Fedegan y el Gobierno Nacional para adquirir 3 millones de hectáreas. El evento es tan significativo tanto en el campo político como en sus desafíos operativos que dicho tema lo dejaremos para otra publicación posterior cuando se tengan mayores certezas sobre la complejidad del conjunto de sus procedimientos.

Sin embargo, un efecto colateral de la mediatización del proyecto de Reforma Agraria es que sus problemáticas asociadas, las cuales indudablemente ameritan múltiples reflexiones de orden técnico son proclives a caer en discusiones profundamente ideológicas.

Uno de esos ítems que rápidamente caen bajo estándares poco claros para su evaluación es el de los procesos de afectación a predios rurales por medio de repertorios de movilización, como el de la “toma de tierras” en sus diversas modalidades. Por lo tanto, en el siguiente texto intentaremos hacer una caracterización general, así como un balance conceptual de esta cuestión, reuniendo algunas de las principales fuentes disponibles.

Metodológicamente, una revisión exhaustiva debería recoger las denuncias que por este fenómeno se registraran en las inspecciones de policía municipal. Más adelante, en la caracterización conceptual, se entenderá por qué ese es el método más apropiado jurídicamente para establecer la magnitud real de las tomas de tierras recientes en nuestro país. Sin embargo, ante la imposibilidad material de realizar dicho procedimiento, hemos optado por recurrir a diversas fuentes que, sin lugar a dudas, pueden aportar a la discusión y que nos sirvieron para consolidar los siguientes tres acercamientos: i) Base agregada tomando como referencia la ANT; ii) Base de “predios en ocupación irregular” de la Sociedad de Activos Especiales – SAE y iii) Base de datos de Luchas Sociales del Cinep.

A continuación, en la primera parte del texto, se buscará caracterizar la amplitud contemporánea de las tomas de tierras; posteriormente, utilizando la base de datos de Luchas Sociales del Cinep, se buscara comparar la significancia histórica de este fenómeno. En una segunda parte, se plantearán algunas precisiones de orden conceptual y jurídico al fenómeno en cuestión. Conviene remarcar que el presente ejercicio buscará dilucidar hasta qué punto la magnitud de este fenómeno corresponde con la llegada y los anuncios del presente gobierno en referencia a sus programas de Reforma Agraria.

1. Base de datos agregada de la ANT y otras fuentes

Para esta primera aproximación a la actualidad del fenómeno agregamos las siguientes fuentes de información: i) Predios afectados reportados desde cada Unidad de Gestión Territorial de la ANT; ii) Querellas interpuestas por parte de ANT por perturbación de la posesión a predios administrados por la entidad; iii) Revisión de prensa (desde julio a septiembre); iv) Información reportada por la Defensoría del Pueblo para Valle del Cauca e v) Información reportada por Gobernación del Cauca para predios en el Cauca.

De acuerdo a la base agregada de predios reportados por la ANT, en total se identificaron 68 eventos de afectación de predios a nivel nacional, cuyo período de tiempo comprende principalmente entre 2018 y 2022 (con un caso específico que se remonta al 2000). De estos 68 eventos, 38 eventos corresponden a predios del Fondo Nacional Agrario (administrados por ANT) y sobre los cuales la entidad inició algún tipo de proceso de querella ante las respectivas inspecciones de policía municipal por perturbación a la posesión.

Se pueden identificar eventos de afectaciones a predios en 17 departamentos del país. En ese sentido, no se puede afirmar que corresponde a un fenómeno de cobertura nacional, en cambio, se pueden distinguir al menos ocho (8) departamentos donde la situación tendría mayor presencia, siendo Cauca (17), Risaralda (12), Córdoba (5), Huila (5), Magdalena (5), Bolívar (4), Meta (4) y Valle del Cauca (4).

Mapa 1. Predios Afectados ANT y otras fuentes

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Elaboración propia IEI, con base en ANT y otras fuentes agregadas (2022)

De los 68 predios afectados, se puede establecer que al menos 38 predios corresponden a predios del Fondo Nacional Agrario -administrados por la ANT-, que corresponden a bienes fiscales patrimoniales, bienes fiscales adjudicables, baldíos, y predios entregados provisionalmente.

El mayor número de los predios afectados corresponden a predios con un área entre 100 y 500 hectáreas. Es relevante advertir que las afectaciones a predios tampoco han sido homogéneas en lo que refiere al área de los predios. En la tabla 2 y gráfica 2, se organizan los rangos de áreas de predios, con el propósito de contabilizar el número de predios afectados según su tamaño. Se puede advertir que de los 68 eventos de predios afectados, en 21 casos estos predios tenían un área de entre 100 y 500 hectáreas (ha), seguido de predios entre 5 y 30 ha, con 12 casos (Ver Gráfico 1).

1.1 Predios reportados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE)

Para esta segunda fuente de información, quizás la más importante en términos de potencial accesibilidad para la Reforma Agraria, conviene advertir que: de la base nacional de predios ocupados de la SAE, se depuraron los que corresponden a predios rurales, y se filtraron por aquellos que actualmente se encuentran en estado de “ocupación irregular”. El procedimiento anterior arroja un consolidado de 2.730 predios rurales “ocupados irregularmente” a nivel nacional, de los cuales todos corresponden a predios “ocupados” antes del año 2022. Del universo anteriormente establecido, solo cinco (5) predios fueron “ocupados irregularmente” a partir de la llegada del actual Gobierno, es decir desde agosto de 2022, pero posteriormente fueron desocupados.

Como se puede observar en el Mapa 2, si bien existe una alta dispersión de predios ocupados de la SAE en diferentes departamentos, el principal foco de predios ocupados corresponde al eje que se configura del suroccidente hacia el centro del país, que incluye los departamentos del Valle del Cauca, Eje Cafetero, Cundinamarca y Boyacá.

Mapa 2. Predios rurales ocupados reportados por la SAE

Elaboración propia IEI, con base en SAE (2022)

El mayor porcentaje de predios ocupados de la SAE corresponden a los departamentos de Valle del Cauca (23,87%), Antioquia (14,29%), Cundinamarca (8,16%), Boyacá (7,22%) y Caldas (6,09%). En contraste, los departamentos que menos predios ocupados tienen ocupados son Guajira, Bogotá y Atlántico (Ver gráfica 2).

1.2 Trayectoria histórica de las ocupaciones de tierras en Colombia

En el Cinep, bajo el liderazgo de Martha Cecilia García, han construido pacientemente una base de datos de Luchas Sociales en la que es posible hacer un seguimiento a las tomas e invasiones de tierras en el país a partir de fuentes de prensa. Tomando como referencia la anterior base de datos y completando la serie con los datos de nuestra base de datos Agregada de la ANT, es posible aproximarse al comportamiento histórico que ha tenido este fenómeno en los últimos 50 años.

Para la ventana temporal de los últimos 12 años, de acuerdo con la gráfica 3, las invasiones tuvieron un crecimiento sostenido entre 2015 a 2018, se mantuvo estable en 2019, para luego tener un incremento significativo entre 2019 a 2020, que corresponde al año con más número de invasiones desde el 2000. Posteriormente, se presenta un descenso sostenido en este tipo de eventos desde 2020 a 2022.

La discriminación departamental de este fenómeno en los últimos 12 años nos permite observar en el Gráfico 4 el crecimiento de este para el caso caucano.

La base de datos de Luchas Sociales del Cinep nos permite apreciar hasta qué punto es necesario analizar las ocupaciones de predios como un proceso de largo plazo. Desde una perspectiva histórica, se puede observar que las invasiones de predios tuvieron un incremento sostenido desde finales de los años 70, para tener su punto de auge en el año de 1987, con algunas variaciones durante la década de los 80. Durante la década de los 90 y 2000 fue prácticamente mínima la expresión de este tipo de ocupaciones. Sin embargo, después de 2016, ha habido un aumento sostenido de las ocupaciones a predios rurales, que llega a su punto máximo en los últimos 30 años en 2020. Posteriormente entre 2020 – 2022 se observa un descenso mínimo y un mantenimiento de las acciones de invasiones de tierras privadas (Ver gráfico 5).

Bajo el anterior orden de ideas, una discusión sobre las afectaciones a predios por ocupación no puede reducirse a los últimos tres meses de gobierno, ni siquiera a la administración inmediatamente anterior, sino de que debe comprender la dinámica histórica del fenómeno.

1.3 Panorama contemporáneo de predios afectados por ocupaciones

Con referencia a los predios ocupados reportados en el conjunto de las fuentes de información anteriores (SAE, ANT y Cinep), buscamos determinar si existe algún tipo de variación en los últimos meses. Al respecto se exponen las siguientes conclusiones:

• La ocupación de predios rurales no es un fenómeno nuevo ni se inauguró con el nuevo gobierno. De acuerdo al agregado total de predios rurales ocupados con corte a septiembre de 2022, se identificaron 2,768 predios rurales afectados a nivel nacional por ocupaciones. De este universo de 2,768 predios afectados, solamente 16 predios han sido afectados desde junio de 2022 (fecha de elección del nuevo gobierno). El resto de predios fueron ocupados con anterioridad a junio de 2022 (Ver mapa 1).

Mapa 3. Predios afectados a nivel nacional (por fecha de ocupación)

• La ocupación de predios rurales ha decrecido en 2022, con respecto a años anteriores. Si se observa la trayectoria que han tenido las ocupaciones de tierras en Colombia, se puede advertir que este tipo de eventos tuvo un repunte en el año 2020 con respecto a los anteriores, y después una reducción en el año 2022 (Ver gráfico 6).

• Valle, Antioquia y Cundinamarca encabezan la lista. Los departamentos con mayor cantidad de predios ocupados a 2022 son Valle del Cauca (669), Antioquia (397), Cundinamarca (231), Boyacá (199), Caldas (170), Meta (169) y Córdoba (117). En contraste, departamentos que constantemente se ven en las noticias por concepto de ocupaciones, aparecen con menos predios ocupados en números absolutos, Cauca (54), Huila (49) y Magdalena (46) (Ver gráfico 7).

2. Análisis conceptual del término “invasión”

Frente al panorama anterior y teniendo en cuenta el relato que se ha construido en la actualidad, principalmente por la matriz mediática, respecto del acento de procesos de “invasión” de predios rurales y su carácter masivo en el territorio nacional, es preciso, desde la perspectiva jurídica, delimitar los alcances y las implicaciones dogmáticas que dicha utilización lingüística tienen sobre el sistema jurídico nacional y si es correcto o no, desde una dimensión puramente técnica, señalar todas las situaciones que se enmarquen en asentamientos de grupos de personas en terrenos presuntamente privados bajo el concepto antes aludido.

2.1 La cadena de dominio

Antes que nada, es preciso señalar que ese mecanismo de acceso a la tierra ha sido usualmente utilizado en el progresivo avance de la “colonización” del territorio nacional. Por supuesto, los títulos de dominio entregados por la corona española mientras esa institución mantuvo el control de la Nueva Granada como su colonia, o los prodigados por la primera institucionalidad republicana luego de la independencia, no se encuentran fácilmente en las cadenas de títulos traslaticios de dominio vigentes. Por lo tanto, se requiere de procesos especiales de clarificación de títulos de dominio, e incluso la determinación de la procedencia de los títulos de dominio consolidados con antelación a la expedición de la Ley 160 de 1994, pueden estar sujetos a procesos especiales de clarificación .

Lo anterior quiere decir que la propiedad sobre la tierra no ha tenido un camino pacífico en la consolidación de los títulos de dominio y que en su conformación los procesos de posesión, ocupación e incluso de invasión han sido el sustrato material de las realidad jurídica de la propiedad rural en el país. En ese sentido, es importante señalar que el mismo fenómeno (los asentamientos de personas en tierras presuntamente privadas) se puede observar y atender al menos desde tres perspectivas que engendran la aplicación de sendos y diferentes regímenes jurídicos de protección orientados a objetos disímiles: i) régimen jurídico policivo contenido en la Ley 1801 de 2016 ; ii) régimen jurídico civil devenido del Código Civil y, iii) régimen jurídico penal a partir de lo prescrito en la Ley 599 de 2000 .

2.2 “Ocupación”, “posesión” e “invasión”

En esa línea, también se hace necesario discriminar exclusivamente desde su significado para el mundo jurídico y plantear desde allí las diferencias e incluso los alcances de los conceptos “ocupación”, “posesión” e “invasión”. Teniendo en cuenta que estos son los supuestos conceptuales sobre los cuales se basan los sistemas normativos antes mencionados y de los cuales se desprenden las diversas medidas establecidas, para la protección de los bienes jurídicos protegidos por los regímenes antes señalados.

  • Ocupación

La ocupación, bajo la premisa de ser un modo de adquirir el derecho real de dominio al tenor del artículo 673 del Código Civil Colombiano, ha sido definida por la Real Academia de la Lengua Española -RAE- como un mecanismo o “modo natural y originario de adquirir la propiedad de ciertas cosas que carecen de dueño ”. En ese mismo sentido, el artículo 685 de la norma antes señalada, concibe a la ocupación como el modo por el cual se adquieren las cosas que no pertenecen a nadie y cuya adquisición no está prohibida por la legislación nacional o internacional.

Además de lo anterior, es preciso señalar que esta prescripción normativa debe leerse a la luz del principio de interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, justamente con las normas establecidas en el propio Código Civil y la Ley 160 de 1994. Desde el régimen civil, la ocupación, teniendo en cuenta que recae genéricamente sobre elementos “que no tienen dueño”, debe ser analizada respecto al concepto de bienes baldíos de la nación como manifestación del dominio eminente del estado. Dicho tipo de bienes están concebidos en el artículo 675 del mencionado código, como bienes de la Unión que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño.

En ese contexto, la adjudicación administrativa se constituye en el título para acceder al derecho real de dominio sobre este tipo de bienes y para ese efecto, la Ley 160 de 1994 y el Decreto legislativo 902 de 2017 delimitaron los requerimientos para que una ocupación pueda derivar en la formalización de la propiedad de un bien que sale de la órbita eminente de protección del Estado y entra al patrimonio particular de una persona.

Con ello, al utilizar el término “ocupación” debe tenerse en cuenta que, desde la perspectiva técnica, se está frente a la situación de personas que cumplen con los requisitos de los artículos 4° y 5° del Decreto legislativo 902 de 2017 y, especialmente, frente a que dicho modo de adquirir el derecho real de dominio versa sobre bienes baldíos de la nación. Es decir, la relación del sujeto con el predio ocupado deviene del asentamiento de personas con condiciones cualificadas por la señalada norma, lo que por supuesto supone una auscultación debida respecto de la naturaleza de quienes se han asentado y sobre la naturaleza jurídica del bien.

Además de lo anterior, no puede obviarse la presunción legal de la naturaleza baldía de las tierras rurales incluida en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, de tal manera que, al no tener certeza jurídica de que la propiedad recae en un privado, se debe presumir que el bien ostenta la primera naturaleza. Por supuesto, esa presunción admite pruebas en contrario también establecidas en esa norma, que deben ser expuestas, valoradas y discutidas en el marco del procedimiento establecido para tal fin y ante la autoridad competente.

  • Posesión

En lo que tiene que ver con el significado de la palabra “posesión” la Real Academia de la Lengua Española- RAE-, señala que es, desde la perspectiva jurídica la atribución “que se tiene sobre una cosa o un derecho con ánimo de dueño o de titular legítimo, y que permite adquirir la propiedad o titularidad por su ejercicio prolongado en el tiempo mediante usucapión” ; por su parte, el Código Civil señala en su artículo 762, que la posesión redunda efectiva cuando se materializa la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, por sí mismo o por interpuesta persona, en ese sentido, anota la aludida norma que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo.

La posesión, por lo tanto, materializa la prescripción como modo de adquirir el derecho real de dominio. Además solo puede ser declarada por mandato judicial, siendo este elemento -la correspondiente sentencia- el título sobre el cual se basa el acceso a la propiedad. Esto quiere decir que cuando se cita este vocablo se está frente a un patrón concreto: i) es un asentamiento en el cual el poseedor funge como señor y dueño conjugando en su persona el animus domini y manteniendo dentro de su órbita una relación física de espacialidad con el bien, es decir, el denominado corpus; y ii) es imprescindible que el predio poseído tenga un titular del derecho real de dominio -es decir que sea privado- y el poseedor no reconozca su señorío, pudiendo así en el lapso descrito en la ley, prescribir ese derecho, extinguiéndolo del tercero y adquiriéndolo para sí.

Resulta muy importante este vocablo, pues la Ley 1801 de 2016 despliega su ámbito de protección justamente sobre la posesión, sin entrar a hacer disquisiciones sobre la titularidad en términos de dominio del bien. Esto significa que la órbita de protección se extiende hacia los elementos constitutivos de la posesión antes anotados, especialmente sobre el corpus o la tenencia material del bien. Es así como el Artículo 77 de la precitada Ley, en su numeral primero, establece que uno de los comportamientos que vulneran la posesión es “perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente”.

Además de lo anterior, ese mismo cuerpo normativo establece la naturaleza y mecanismos del procedimiento aplicable ante una perturbación de la posesión en su Artículo 79. Allí determina el carácter de acción policiva que envuelve dicho procedimiento, el ejercicio de esta que puede adelantarse por el titular de dicha posesión o de la mera tenencia, las entidades de derecho público o los representantes legales de los dos sujetos previamente mencionados. Además de lo anterior, en su parágrafo, señaló que en el proceso de perturbación por la “ocupación” de hecho, la autoridad de policía deberá ordenar el desalojo, el cual debe surtirse en un lapso de veinticuatro (24) horas.

También resulta importante el carácter del amparo de la posesión establecido en el Artículo 80 de la señalada Ley. Dicha norma señala que las medidas tomadas en procura de mantener la posesión, simplemente corresponden a medidas de carácter precario y provisional cuyo efecto es inmediato y se orienta específicamente a mantener el statu quo, en el entretanto que una autoridad judicial competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales si aquellos están en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si hay lugar a ellas.

Con ese marco y entendiendo que el proceso policivo y las medidas allí tomadas son provisionales y sus efectos precarios, la determinación de fondo sobre la propiedad requiere de pronunciamiento judicial. Emerge como respuesta al ordenamiento jurídico la declaración proveniente del proceso reivindicatorio o de dominio establecido en el título XII, Artículos 946 a 971 del Código Civil. Ese plexo normativo establece las reglas sustantivas de la acción que tiene por objeto la restitución de la propiedad a favor del dueño de una cosa singular que está en posesión de un tercero; además de las reglas generales allí descritas, el procedimiento deberá surtirse con apego a las reglas procesales establecidas en la Ley 1564 de 2012 .

Por otra parte, ya en el ámbito de lo previsto en el ordenamiento jurídico penal, la Ley 599 de 2000, en su Artículo 264, establece el tipo de “perturbación de la posesión sobre bien inmueble” el cual señala que si una persona, por medio de violencia sobre las cosas o las personas, perturba la posesión pacífica que otro individuo tenga sobre bienes inmuebles, será castigado con pena privativa de la libertad, en la dosimetría tasada en ese instrumento legal. Para nuestro ejercicio resulta importante que para esa conducta exista un tipo penal en específico, pues al determinar un asentamiento en ella, sin que medie el análisis de modo, tiempo y lugar correspondiente, la actuación de la Fiscalía General de la Nación como única entidad competente para poner en entredicho la presunción de inocencia y, finalmente, la manifestación de un juez competente que declare probados los supuestos de hecho y de derecho que implican la punibilidad, puede estarse expuesto a la comisión del también delito de calumnia.

  • Invasión

Ahora bien, respecto del verbo “invadir”, la Real Academia de la Lengua Española -RAE- ha señalado que aquel puede concitarse en la irrupción por la fuerza o en la ocupación anormal o irregular de un lugar . A diferencia de los vocablos anteriormente analizados, el significado aportado por la autoridad lingüística guarda una distancia relevante respecto de su concepción jurídica para Colombia, pues en la órbita del derecho penal existe un tipo penal específico que recoge la conducta punible denominada “invasión de tierras”, establecido en el Artículo 263 de la Ley 599 de 2000.

Dicha conducta, según la norma penal, se estructura cuando se da la invasión de edificaciones o tierras ajenas buscando un provecho considerado como ilícito para sí o para un tercero. Además de los elementos dogmáticos del tipo penal -tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad-, su redacción reviste una meridiana claridad en la citada norma. Sin embargo, existen más allá de las cargas procedimentales de comprobación de modo, tiempo y lugar en cabeza de la Fiscalía General de la Nación que dan cuenta de la culpabilidad del sujeto activo de la conducta, el deber de comprobar la titularidad plena del derecho real de dominio en cabeza del sujeto pasivo que materializa la antijuridicidad necesaria para la configuración del delito. Todo ello, por supuesto, requiere de la manifestación de un juez competente que apruebe los anteriores supuestos y, en ese escenario, imponga las penas descritas en el señalado artículo.

Lo anterior no es un asunto menor, pues como se mencionó con anterioridad, la atribución de la comisión de una conducta punible en cabeza de una persona sin el lleno de requisitos sustantivos y procedimentales configuraría el tipo descrito en el Artículo 221 del Código Penal . En ese sentido, hablar de “invasiones” o “perturbaciones a la posesión” sin que se haya adelantado el respectivo proceso judicial que redunde en una condena proferida por una autoridad competente, puede conducir a quien atribuya esa conducta a la comisión del delito de calumnia; por supuesto queda excluida la posibilidad de que una autoridad de policía establezca en medio de sus procedimientos un caso de flagrancia, pues adolecería de la posibilidad técnica y la competencia para determinar si existe la posesión o el dominio consolidado en cabeza de quien puede alegar el menoscabo de uno de esos derechos.

Con ello de presente bien puede señalarse que aun cuando la técnica jurídica indique que la figura de la “ocupación”, tiene unas formas precisas para su configuración, que no necesariamente se adecúan a los procesos de asentamientos de grupos de personas en predios presuntamente privados. Es la forma más adecuada de referirse a ese fenómeno, pues acudir a las categorías de “perturbación de la posesión” o “invasión de tierras” en un ejercicio de sopesamiento de derechos, puede resultar lesivo de otros bienes de interés jurídico, pues el atribuir conductas punibles a terceros requiere de todo el funcionamiento del aparato estatal que debe redundar en una sentencia condenatoria, so pena de vulnerar los derechos al buen nombre de los señalados y eventualmente ser sujeto de denuncia penal por el delito de calumnia.

3. Algunas ideas a modo de conclusión

Un primer elemento que salta a la vista es que el fenómeno de toma de tierras es una dinámica histórica que hunde sus raíces a lo largo del siglo XX como un repertorio de movilización del movimiento agrario. Es posible ver en las graficas de la base de datos del Cinep la magnitud que este fenómeno tuvo en los contextos posteriores a la reforma de los años 60, específicamente en la década de los 70 y 80. Posteriormente, el numero de acciones colectivas de “toma de tierras” declino significativamente entre la década de los 90 y 2000, cuando el conflicto armado se empecino con las poblaciones rurales del país, castigando con particular crudeza a las poblaciones campesinas y sus organizaciones sociales. Es decir, tal y como muestra el informe de Guerra contra el Campesinado entre gado por las organizaciones sociales campesinas, DeJusticia y el IEI a la CEV existe una correlación verificable entre aumento de la violencia letal al campesinado y desmonte de las movilizaciones en torno al acceso a la tierra.

Un segundo aspecto que es posible apreciar en la información recopilada es que se registró una segunda oleada de movilización en torno a la tierra con la expectativa que seguramente generó el Acuerdo de Paz en torno a la implementación de la Reforma Rural Integral. Mientras que el empuje reformista de la primera oleada tuvo una fuerte focalización en las costa Caribe de la mano de la Anuc, este segundo impulso ha tenido una fuerte incidencia en el sur occidente del país, particularmente en el Departamento del Cauca.

Un tercer elemento tiene que ver con el altísimo volumen de predios “irregularmente ocupados” que registra la Sociedad Activos Especiales – SAE. Sorprende cómo este nivel de afectación ha pasado casi que desapercibida en la historia reciente a lo largo de los gobiernos anteriores. Como es apenas obvio la focalización espacial de estos predios es posible analizarla dentro de la frontera agropecuaria, pero con un énfasis diferente al de la toma de tierras; particularmente en el Valle del Cauca, eje cafetero, Cundinamarca y el noreste boyacense.

Finalmente, el anterior conjunto de datos permite apreciar que aunque en el sur occidente del país se registra a lo largo de los últimos 6 años se viene presentando un despertar de este repertorio de movilización, difícilmente este conjunto de procesos pueden asociarse al Gobierno actual. Sin embargo, la segunda parte del trabajo permite apuntar que es necesario analizar con mayor detalle el fenómeno conjunto de “tomas de tierras” bajo las categorías jurídicas de “posesión”, “invasión” y “ocupación”, porque tanto en el debate como en las categorías de las mismas instituciones tienden a confundirse su utilización. Lo anterior no es menor, porque la claridad y utilización minuciosa de las anteriores categorías jurídicas permite ocultar o visibilizar cifras y balances del fenómeno en cuestión; así mismo, porque dichas definiciones construyen rutas especificas de acción en la política pública.  

  • La ocupación de predios rurales ha decrecido en 2022, con respecto a años anteriores. Si se observa la trayectoria que han tenido las ocupaciones de tierras en Colombia, se puede advertir que este tipo de eventos tuvo un repunte en el año 2020 con respecto a los anteriores, y después una reducción en el año 2022 (Ver gráfico 6).
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  • Valle, Antioquia y Cundinamarca encabezan la lista. Los departamentos con mayor cantidad de predios ocupados a 2022 son Valle del Cauca (669), Antioquia (397), Cundinamarca (231), Boyacá (199), Caldas (170), Meta (169) y Córdoba (117). En contraste, departamentos que constantemente se ven en las noticias por concepto de ocupaciones, aparecen con menos predios ocupados en números absolutos, Cauca (54), Huila (49) y Magdalena (46) (Ver gráfico 7).
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2. Análisis conceptual del término “invasión”

Frente al panorama anterior y teniendo en cuenta el relato que se viene ha construido en la actualidad, principalmente por la matriz mediática, respecto del acento de procesos de “invasión” de predios rurales y su carácter masivo en el territorio nacional, es preciso, desde la perspectiva jurídica, delimitar los alcances y las implicaciones dogmáticas que dicha utilización lingüística tienen sobre el sistema jurídico nacional y si es correcto o no, desde una dimensión puramente técnica, señalar todas las situaciones que se enmarquen en asentamientos de grupos de personas en terrenos presuntamente privados, bajo el concepto antes aludido.

2.1 La cadena de dominio

Antes que nada, es preciso señalar que ese mecanismo de acceso a la tierra ha sido usualmente utilizado en el progresivo avance de la “colonización” del territorio nacional. Por supuesto, los títulos de dominio entregados por la corona española mientras esa institución mantuvo el control de la Nueva Granada como su colonia o los prodigados por la primera institucionalidad republicana luego de la independencia, no se encuentran fácilmente en las cadenas de títulos traslaticios de dominio vigentes. Por lo tanto, se requiere de procesos especiales de clarificación de títulos de dominio, e incluso la determinación de la procedencia de los títulos de dominio consolidados con antelación a la expedición de la Ley 160 de 1994 , pueden estar sujetos a procesos especiales de clarificación .

Lo anterior quiere decir que la propiedad sobre la tierra no ha tenido un camino pacífico en la consolidación de los títulos de dominio y que en su conformación los procesos de posesión, ocupación e incluso de invasión han sido el sustrato material de las realidad jurídica de la propiedad rural en el país. En ese sentido, es importante señalar que el mismo fenómeno (los asentamientos de personas en tierras presuntamente privadas) se puede observar y atender al menos desde tres perspectivas que engendran la aplicación de sendos y diferentes regímenes jurídicos de protección orientados a objetos disímiles: i) régimen jurídico policivo contenido en la Ley 1801 de 2016 ; ii) régimen jurídico civil devenido del Código Civil y, iii) régimen jurídico penal a partir de lo prescrito en la Ley 599 de 2000 .

2.2 “Ocupación”, “posesión” e “invasión”

En esa línea, también se hace necesario discriminar exclusivamente desde su significado para el mundo jurídico y plantear desde allí las diferencias e incluso los alcances de los conceptos “ocupación”, “posesión” e “invasión”. Teniendo en cuenta que estos son los supuestos conceptuales sobre los cuales se basan los sistemas normativos antes mencionados y de los cuales se desprenden las diversas medidas establecidas, para la protección de los bienes jurídicos protegidos por los regímenes antes señalados.

  • Ocupación

La ocupación, bajo la premisa de ser un modo de adquirir el derecho real de dominio al tenor del artículo 673 del Código Civil Colombiano, ha sido definida por la Real Academia de la Lengua Española -RAE- como un mecanismo o “modo natural y originario de adquirir la propiedad de ciertas cosas que carecen de dueño ”. En ese mismo sentido, el artículo 685 de la norma antes señalada, concibe a la ocupación como el modo por el cual se adquieren las cosas que no pertenecen a nadie y cuya adquisición no está prohibida por la legislación nacional o internacional.

Además de lo anterior, es preciso señalar que esta prescripción normativa debe leerse a la luz del principio de interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, justamente con las normas establecidas en el propio Código Civil y la Ley 160 de 1994. Desde el régimen civil, la ocupación, teniendo en cuenta que recae genéricamente sobre elementos “que no tienen dueño”, debe ser analizada respecto al concepto de bienes baldíos de la nación como manifestación del dominio eminente del estado . Dicho tipo de bienes están concebidos en el artículo 675 del mencionado código, como bienes de la Unión que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño.

En ese contexto, la adjudicación administrativa se constituye en el título para acceder al derecho real de dominio sobre este tipo de bienes y para ese efecto, la Ley 160 de 1994 y el Decreto legislativo 902 de 2017 delimitaron los requerimientos para que una ocupación pueda derivar en la formalización de la propiedad de un bien que sale de la órbita eminente de protección del Estado y entra al patrimonio particular de una persona.

Con ello, al utilizar el término “ocupación” debe tenerse en cuenta que desde la perspectiva técnica se está frente a la situación de personas que cumplen con los requisitos de los artículos 4° y 5° del Decreto legislativo 902 de 2017 y especialmente, frente a que dicho modo de adquirir el derecho real de dominio versa sobre bienes baldíos de la nación. Es decir, la relación del sujeto con el predio ocupado deviene del asentamiento de personas con condiciones cualificadas por la señalada norma, lo que por supuesto supone una auscultación debida respecto de la naturaleza de quienes se han asentado y sobre la naturaleza jurídica del bien.

Además de lo anterior, no puede obviarse la presunción legal de la naturaleza baldía de las tierras rurales incluida en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, de tal manera que, al no tener certeza jurídica de que la propiedad recae en un privado, se debe presumir que el bien ostenta la primera naturaleza. Por supuesto, esa presunción admite pruebas en contrario también establecidas en esa norma, que deben ser expuestas, valoradas y discutidas en el marco del procedimiento establecido para tal fin y ante la autoridad competente.

  • Posesión

En lo que tiene que ver con el significado de la palabra “posesión” la Real Academia de la Lengua Española- RAE-, señala que es, desde la perspectiva jurídica la atribución “que se tiene sobre una cosa o un derecho con ánimo de dueño o de titular legítimo, y que permite adquirir la propiedad o titularidad por su ejercicio prolongado en el tiempo mediante usucapión” ; por su parte, el Código Civil señala en su artículo 762, que la posesión redunda efectiva cuando se materializa la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, por sí mismo o por interpuesta persona, en ese sentido, anota la aludida norma que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo.

La posesión, por lo tanto, materializa la prescripción como modo de adquirir el derecho real de dominio. Además solo puede ser declarada por mandato judicial, siendo este elemento -la correspondiente sentencia- el título sobre el cual se basa el acceso a la propiedad. Esto quiere decir que cuando se cita este vocablo se está frente a un patrón concreto: i) es un asentamiento en el cual el poseedor funge como señor y dueño conjugando en su persona el animus domini y manteniendo dentro de su órbita una relación física de espacialidad con el bien, es decir el denominado corpus y, ii) es imprescindible que el predio poseído tenga un titular del derecho real de dominio -es decir que sea privado- y el poseedor no reconozca su señorío, pudiendo así en el lapso descrito en la ley, prescribir ese derecho, extinguiéndolo del tercero y adquiriéndolo para sí.

Resulta muy importante este vocablo, pues la Ley 1801 de 2016, despliega su ámbito de protección justamente sobre la posesión, sin entrar a hacer disquisiciones sobre la titularidad en términos de dominio del bien. Esto significa que la órbita de protección se extiende hacia los elementos constitutivos de la posesión antes anotados, especialmente sobre el corpus o la tenencia material del bien. Es así como el Artículo 77 de la precitada Ley, en su numeral primero, establece que uno de los comportamientos que vulneran la posesión es “perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente”.

Además de lo anterior, ese mismo cuerpo normativo establece la naturaleza y mecanismos del procedimiento aplicable ante una perturbación de la posesión en su Artículo 79. Allí determina el carácter de acción policiva que envuelve dicho procedimiento, el ejercicio de esta que puede adelantarse por el titular de dicha posesión o de la mera tenencia, las entidades de derecho público o los representantes legales de los dos sujetos previamente mencionados. Además de lo anterior, en su parágrafo, señaló que en el proceso de perturbación por la “ocupación” de hecho, la autoridad de policía deberá ordenar el desalojo, el cual debe surtirse en un lapso de veinticuatro (24) horas.

También resulta importante el carácter del amparo de la posesión establecido en el Artículo 80 de la señalada Ley. Dicha norma señala que las medidas tomadas en procura de mantener la posesión, simplemente corresponden a medidas de carácter precario y provisional cuyo efecto es inmediato y se orienta específicamente a mantener el statu quo, en el entretanto que una autoridad judicial competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales si aquellos están en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si hay lugar a ellas.

Con ese marco y entendiendo que el proceso policivo y las medidas allí tomadas son provisionales y sus efectos precarios, la determinación de fondo sobre la propiedad requiere de pronunciamiento judicial. Emerge como respuesta al ordenamiento jurídico la declaración proveniente del proceso reivindicatorio o de dominio establecido en el título XII, Artículos 946 a 971 del Código Civil. Ese plexo normativo establece las reglas sustantivas de la acción que tiene por objeto la restitución de la propiedad a favor del dueño de una cosa singular que está en posesión de un tercero; además de las reglas generales allí descritas, el procedimiento deberá surtirse con apego a las reglas procesales establecidas en la Ley 1564 de 2012 .

Por otra parte, ya en el ámbito de lo previsto en el ordenamiento jurídico penal, la Ley 599 de 2000, en su Artículo 264, establece el tipo de “perturbación de la posesión sobre bien inmueble” el cual señala que si una persona, por medio de violencia sobre las cosas o las personas, perturba la posesión pacífica que otro individuo tenga sobre bienes inmuebles, será castigado con pena privativa de la libertad, en la dosimetría tasada en ese instrumento legal. Para nuestro ejercicio resulta importante que para esa conducta exista un tipo penal en específico, pues al determinar un asentamiento en ella, sin que medie el análisis de modo, tiempo y lugar correspondiente, la actuación de la Fiscalía General de la Nación como única entidad competente para poner en entredicho la presunción de inocencia y finalmente, la manifestación de un juez competente que declare probados los supuestos de hecho y de derecho que implican la punibilidad, puede estarse expuesto a la comisión del también delito de calumnia.

Invasión

Ahora bien, respecto del verbo “invadir”, la Real Academia de la Lengua Española -RAE- ha señalado que aquel puede concitarse en la irrupción por la fuerza o en la ocupación anormal o irregular de un lugar . A diferencia de los vocablos anteriormente analizados, el significado aportado por la autoridad lingüística guarda una distancia relevante respecto de su concepción jurídica para Colombia, pues en la órbita del derecho penal existe un tipo penal específico que recoge la conducta punible denominada “invasión de tierras”, establecido en el Artículo 263 de la Ley 599 de 2000.

Dicha conducta, según la norma penal, se estructura cuando se da la invasión de edificaciones o tierras ajenas buscando un provecho considerado como ilícito para sí o para un tercero. Además de los elementos dogmáticos del tipo penal -tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad-, su redacción reviste una meridiana claridad en la citada norma. Sin embargo, existen más allá de las cargas procedimentales de comprobación de modo, tiempo y lugar en cabeza de la Fiscalía General de la Nación que dan cuenta de la culpabilidad del sujeto activo de la conducta, el deber de comprobar la titularidad plena del derecho real de dominio en cabeza del sujeto pasivo que materializa la antijuridicidad necesaria para la configuración del delito. Todo ello, por supuesto, requiere de la manifestación de un juez competente que apruebe los anteriores supuestos y en ese escenario, imponga las penas descritas en el señalado artículo.

Lo anterior no es un asunto menor, pues como se mencionó con anterioridad, la atribución de la comisión de una conducta punible en cabeza de una persona sin el lleno de requisitos sustantivos y procedimentales configuraría el tipo descrito en el Artículo 221 del Código Penal . En ese sentido, hablar de “invasiones” o “perturbaciones a la posesión” sin que se haya adelantado el respectivo proceso judicial que redunde en una condena proferida por una autoridad competente, puede conducir a quien atribuya esa conducta a la comisión del delito de calumnia; por supuesto queda excluida la posibilidad de que una autoridad de policía establezca en medio de sus procedimientos un caso de flagrancia, pues adolecería de la posibilidad técnica y la competencia para determinar si existe la posesión o el dominio consolidado en cabeza de quien puede alegar el menoscabo de uno de esos derechos.

Con ello de presente bien puede señalarse que aun, cuando la técnica jurídica indique que la figura de la “ocupación” tiene unas formas precisas para su configuración, que no necesariamente se adecúan a los procesos de asentamientos de grupos de personas en predios presuntamente privados. Es la forma más adecuada de referirse a ese fenómeno, pues acudir a las categorías de “perturbación de la posesión” o “invasión de tierras” en un ejercicio de sopesamiento de derechos, puede resultar lesivo de otros bienes de interés jurídico, pues el atribuir conductas punibles a terceros requiere de todo el funcionamiento del aparato estatal que debe redundar en una sentencia condenatoria, so pena de vulnerar los derechos al buen nombre de los señalados y eventualmente ser sujeto de denuncia penal por el delito de calumnia.

3. Algunas ideas a modo de conclusión

Un primer elemento que salta a la vista es que el fenómeno de toma de tierras es una dinámica histórica que hunde sus raíces a lo largo del siglo XX como un repertorio de movilización del movimiento agrario. Es posible ver en las graficas de la base de datos del CINEP la magnitud que este fenómeno tuvo en los contextos posteriores a la reforma de los años 60, específicamente en la década de los 70 y 80. Posteriormente, el numero de acciones colectivas de “toma de tierras” declino significativamente entre la década de los 90 y 2000, cuando el conflicto armado se empecino con las poblaciones rurales del país, castigando con particular crudeza a las poblaciones campesinas y sus organizaciones sociales. Es decir, tal y como muestra el informe de Guerra contra el Campesinado entre gado por las organizaciones sociales campesinas, DeJusticia y el IEI a la CEV existe una correlación verificable entre aumento de la violencia letal al campesinado y desmonte de las movilizaciones en torno al acceso a la tierra.

Un segundo aspecto que es posible apreciar en la información recopilada es que se registró una segunda oleada de movilización en torno a la tierra con la expectativa que seguramente generó el Acuerdo de Paz en torno a la implementación de la Reforma Rural Integral. Mientras que el empuje reformista de la primera oleada tuvo una fuerte focalización en las costa Caribe de la mano de la ANUC, este segundo impulso ha tenido una fuerte incidencia en el sur occidente del país, particularmente en el Departamento del Cauca.

Un tercer elemento tiene que ver con el altísimo volumen de predios “irregularmente ocupados” que registra la Sociedad Activos Especiales – SAE. Sorprende cómo este nivel de afectación ha pasado casi que desapercibida en la historia reciente a lo largo de los gobiernos anteriores. Como es apenas obvio la focalización espacial de estos predios es posible analizarla dentro de la frontera agropecuaria, pero con un énfasis diferente al de la toma de tierras; particularmente en el Valle del Cauca, eje cafetero, Cundinamarca y el nor-este boyacense.

Finalmente, el anterior conjunto de datos permite apreciar que aunque en el sur occidente del país se registra a lo largo de los últimos 6 años se viene presentando un despertar de este repertorio de movilización, difícilmente este conjunto de procesos pueden asociarse al gobierno actual. Sin embargo, la segunda parte del trabajo permite apuntar que es necesario analizar con mayor detalle el fenómeno conjunto de “tomas de tierras” bajo las categorías jurídicas de “posesión”, “invasión” y “ocupación”, porque tanto en el debate como en las categorías de las mismas instituciones tienden a confundirse su utilización. Lo anterior no es menor, porque la claridad y utilización minuciosa de las anteriores categorías jurídicas permite ocultar o visibilizar cifras y balances del fenómeno en cuestión; así mismo, porque dichas definiciones construyen rutas especificas de acción en la política pública.  

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