Cambios a la ley de garantías: ¿oportunidad para clientelismo o reactivación?

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Esta columna fue escrita en coautoría con Marlon Pabón Castro, coordinador de administración pública y transparencia de la Misión de Observación Electoral.

Desde que en septiembre de este año se conoció que a través del proyecto de Ley de Presupuesto se pretendía modificar la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), distintas voces desde la academia, políticos y organizaciones gremiales y de la sociedad civil alertaron y rechazaron esta medida. No solo por la transgresión en la transparencia de las elecciones (que, por cierto, históricamente se han visto afectadas por hechos de corrupción política y administrativa), sino también porque su modificación desconocía principios básicos de la Constitución. 

Pese a todo esto, en la noche del 19 de octubre y sin mayores condiciones para el debate (como lo dio a conocer el congresista José Daniel López), una vez más el Congreso de la República legisló de espaldas a las exigencias de los colombianos y colombianas que demandan acciones claras y concretas para combatir la corrupción enquistada en los procesos electorales. Lo aprobado por el Congreso es la modificación al artículo 38 de la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), que prohibía celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos durante los cuatro meses anteriores a las elecciones.

Recordemos que la Ley de Garantías Electorales fue creada como un mecanismo para evitar los posibles abusos de poder en los que podría incurrir el presidente-candidato, pues existía un riesgo de utilizar los bienes y recursos del Estado con fines proselitistas. De esta manera se crearon diversas reglas para equilibrar la cancha en época electoral. Sin embargo, luego de que a través de la reforma de equilibrio de poderes se eliminara la reelección presidencial se habían presentado al menos siete proyectos de ley para reformarla o derogarla. Ninguno de ellos había pasado.

La razón es muy sencilla: porque los recursos del Estado no solo pueden ser empleados por el presidente-candidato, sino por los distintos funcionarios electos que participan para los cargos electorales, o para los partidos y movimientos políticos que los avalaron. Por ello, la protección del equilibrio electoral trasciende la reelección presidencial eliminada, y es una exigencia en cualquier contienda en la que lo que se define es quién ostenta el poder o los poderes políticos en el país.

Si bien este riesgo no puede ser obviado, bienvenido el debate serio y riguroso sobre la conveniencia de mantener o eliminar alguna o todas las reglas de la Ley de Garantías, teniendo claro que desde la MOE creemos que se debe avanzar hacia el fortalecimiento de esas medidas. Sin embargo, en esta ocasión eso no formó parte de la discusión, en cambio para permitir la celebración de convenios interadministrativos en plena época electoral, los congresistas y el Gobierno alegaron que vía esta contratación “se favorecía la reactivación económica”.

¿Qué tan seguro o probable es que se reactive la economía vía convenios interadministrativos?

Este es un interrogante que no fue resuelto por el Congreso y mucho menos por el Gobierno. De ser cierto este argumento, por lo menos debió haberse realizado un balance de los sectores económicos que se verían beneficiados vía celebración de convenios interadministrativos y que se han afectado por la crisis que ha generado la pandemia, o por lo menos explicar por qué la necesidad y pertinencia de esta modalidad de contratación y no acudir a otros mecanismos menos discrecionales, con mayores controles y que no son suspendidos en época electoral.

Pero ello no ocurrió. Quienes apoyaron esta propuesta únicamente argumentaron un efecto, sin duda deseable, pero que por los riesgos que generaba, requería de un debate amplio en el que se propusieran diversas alternativas y controles que lo mitigaran.

Llama la atención que, a pesar de que la Ley de Garantías está vigente desde el 2005, por lo que los periodos específicos en los que aplicaría eran conocidos previamente, se planteara una necesidad imperiosa de eliminar la prohibición a un mes del inicio de la misma. Llevamos más de un año en pandemia y poco a poco se han adoptado medidas de contingencia para acelerar la economía, por lo que, conociendo las reglas que no solo eran aplicables a las elecciones, sino que fueron establecidas para su protección, es llamativo que las entidades departamentales, municipales, distritales y nacionales no hayan previsto y planeado los mecanismos necesarios para la ejecución de sus programas y proyectos oportunamente.

Los riesgos de clientelismo en época electoral

Sin mayores argumentos también se sacrificó un principio de toda democracia: las elecciones deben desarrollarse con reglas claras, ciertas y establecidas antes del inicio del calendario electoral. Esto permite que no se alteren las condiciones de la contienda en pleno desarrollo de las mismas, pues de lo contrario se podrían generar beneficios o ventajas para quienes están en el poder.

Para la MOE es totalmente inconveniente y peligroso que en el marco de las elecciones se habilite la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y las entidades territoriales, pues esto abre el riesgo a que se utilicen estos recursos para favorecer ciertas campañas. De por sí el clientelismo y la corrupción son de los principales problemas de las elecciones en Colombia, ya que los programas sociales y las obras se han convertido en la moneda de cambio y de coerción que utilizan algunos candidatos con el apoyo de las entidades públicas.

Desde la MOE hemos indagado lo que se conoce como el ciclo de la corrupción administrativa, la cual comienza con el favorecimiento a los candidatos con la desviación de recursos públicos. Esto se podría incrementar vía convenios interadministrativos, pero sobre todo en la ejecución de estos. Como ya lo hemos dicho, esta modalidad tiene pocos controles. Es por ello que la Ley de Garantías establecía una restricción sobre los mismos. Incluso, en un estudio realizado por la MOE evidenciamos que entre el 11 de noviembre de 2017 y el 17 de junio de 2018 (periodo en el que estaba vigente la restricción), se firmaron de manera irregular 1.934 convenios por valor de 635 mil millones de pesos por parte de entidades de orden nacional y orden territorial. Sin embargo, no se efectuaron controles e investigaciones respecto de dichas contrataciones.

Una medida evidentemente inconstitucional

Como lo han alertado distintos constitucionalistas, la aprobación de la modificación de la Ley de Garantías vía Ley de Presupuesto es abiertamente inconstitucional. La Ley de Garantías es una ley estatutaria debido que regula temas de transparencia y equilibrio electoral. Por esta razón, su modificación tenía que hacerse mediante una ley del mismo rango, la cual contempla unas particularidades en su debate, creación y control judicial.

Desde la MOE creemos que, a pesar de estar ante una actuación a todas luces inconstitucional por parte del Congreso, aún existe una oportunidad para reestablecer el equilibrio del proceso electoral en curso. Al ser una modificación a una ley estatutaria, cuenta con un control reforzado que incluye la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, como mecanismo para garantizar no solo los derechos de la ciudadanía, sino que la actuación de los distintos poderes se dé en el marco de la Constitución. Estamos en espera que el Congreso envíe el texto modificado al alto Tribunal para su análisis.

Desde la Constitución de 1991 hemos construido un país de leyes, de controles y contrapesos. Su eficacia se pone a prueba ante casos en los que, como este, un poder busca burlar nuestros derechos, y en últimas, la frágil democracia que todas y todos estamos llamados a defender.

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