El sistema tributario privilegia a quienes concentran el poder

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Esta es una demanda con la que un grupo de economistas y constitucionalistas pretendemos mostrar que el sistema tributario de uno de los países más desiguales del mundo no reduce las brechas socioeconómicas. Y por el contrario, las refuerza.

En esta entrada presentaré los argumentos principales de la demanda con la cual un grupo de economistas y constitucionalistas del país le pedimos a la Corte Constitucional que declare inexequible el Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario (ET), por violar los principios progresividad, equidad y eficiencia consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política. Trataré de abordar en el análisis algunas de las críticas más frecuentes, al igual que los alcances de la iniciativa.

¿Por qué demandar?

Quizás para entender mejor la respuesta a esta pregunta, es necesario retroceder a diciembre de 2019. En el Congreso de la República se discutía una reforma tributaria (la sexta en 10 años) que podía ser una oportunidad para finalmente reformar estructuralmente el sistema de impuestos, elevando el recaudo y corrigiendo los problemas de redistribución del ingreso. Sin embargo, el Congreso optó por darle la espalda a la ciudadanía, a las recomendaciones de expertos y académicos, y seguir la tradición de legislar por los intereses de unos pocos que han logrado capturar la política fiscal del país, aprobando así nuevos beneficios tributarios que amplían la desigualdad y minan el ya muy deteriorado recaudo de recursos públicos.

Pero sus amplias facultades legislativas en materia tributaria deben cumplir con la Constitución. Esto es más relevante aún, si se tiene en cuenta que la manera en que cobramos impuestos es un reflejo de nuestro contrato social. Como lo ha dicho en reiteradas ocasiones Rodrigo Uprimny:

“[s]i un país tiene una Constitución que dice que es una nación democrática basada en la igualdad, pero su sistema tributario está lleno de privilegios tributarios, que perpetúan o acentúan las desigualdades sociales, entonces ese país no es democrático, sino una sociedad estamentaria fundada en favores y privilegios.”

Por todo lo anterior, el estatuto tributario debe ser revisado por la Corte, de manera que se pueda constatar que se cumplan los principios de progresividad, equidad y eficiencia, puesto que estos son necesarios para garantizar materialmente un Estado social de derecho y la igualdad en Colombia. Esto no quiere decir, sin embargo, que sea competencia de la Corte diseñar el nuevo estatuto tributario. Por eso pedimos en la demanda que se exhorte al Congreso a crear un ET que sea constitucional en un periodo de 2 año (prorrogable a 4). Creemos, no obstante, que la Corte puede jugar un papel fundamental para devolverle a la política tributaria el interés público que hace mucho tiempo perdió debido al lobby de grupos de interés.

¿Por qué el sistema tributario no es progresivo?

El principio de progresividad tributaria exige que las personas con mayor capacidad de pago contribuyan de manera proporcional a esta. En otras palabras, que quienes tengan mayores ingresos y riqueza, paguen en impuestos una tarifa mayor.

En la demanda analizamos las tarifas efectivas de tributación (TET) en el país publicadas por los economistas Luis Jorge Garay y Jorge Enrique Espitia en su libro Dinámicas de las Desigualdades en Colombia para constatar si este principio sí se cumple en el Estatuto Tributario.

La primera de las conclusiones, es que las tarifas nominales de tributación (TNT) distan abismalmente de las TET. Las TNT son las que indica la norma que deben pagar individuos y empresas, mientras que las TET son lo que realmente pagan. Esta diferencia tan grande se explica por la cantidad de exenciones, deducciones, descuentos y todo tipo de dádivas que se encuentran insertas en el ET y que habilitan a los contribuyentes a disminuir considerablemente su tarifa a pagar.

El segundo hallazgo, es que las TET muestran que, en efecto, las personas naturales con mayores ingresos en el país pagan una tarifa mucho menor a la establecida en la norma, e incluso menor a las de personas con menores ingresos. Si bien las TET por deciles parecen mostrar progresividad (la TET del decil 10 es 3,53 por ciento y es mayor a todos los deciles con excepción al 9), un análisis al interior de ese 10 por ciento más rico cuenta una historia diferente.

Si se pone una lupa a las tarifas de tributación de los sub-deciles del decil 10, es decir, las TET del 10 por ciento más rico del país, se observa que la tendencia es totalmente opuesta a lo que se busca con la progresividad.

Justo después del sub-decil 6 (la parte superior de la clase media en Colombia1), las tarifas, y por ende la cantidad de impuestos que se pagan, comienzan a decrecer. De hecho, la tarifa del 2,58 por ciento del 1 por ciento más rico es menor que la TET de los deciles de ingreso 8 y 9 de las personas naturales, ósea que el 1 por ciento tiene una tarifa de renta menor que casi la totalidad de la clase media colombiana.

Gráfico 1. Tarifas nominales y efectivas del impuesto de renta para el total de las personas naturales ricas (decil 10) en 2017 (por ciento)

Fuente: Dejusticia

Al aumentar el zoom a las TET de ese 1 por ciento más rico, se observa la misma tendencia que al interior del 10 por ciento más rico. Entre más ingresos se tengan en este grupo, la TET disminuye. El 0,1 por ciento más rico – este es el sub-decil del sub-decil 10 del decil 10 de la distribución de ingresos – paga el 2,26 por ciento de sus ingresos en impuestos, mucho menor que las TET de deciles inferiores.

Gráfico 2.  Tarifas nominales y efectivas del impuesto de renta para el total de las personas super ricas (sub-decil 1) en 2017 (por ciento)

Fuente: Dejusticia

Este análisis nos muestra la fotografía de la desigualdad y la inmovilidad social en Colombia. El sistema tributario no es progresivo en el segmento en donde debería ser más progresivo, permitiendo así que las personas que más pueden y deben contribuir, no lo hagan. Al mismo tiempo, la carga tributaria se concentra en la clase media, truncando así la posibilidad de alejarse de la vulnerabilidad socioeconómica y creando una especie de trampa de pobreza para este segmento de la población.

Una buena forma de ver esta carencia de progresividad es en el cambio de la desigualdad después del ejercicio impositivo. Si los impuestos recaudan más de los que más tienen, la desigualdad en teoría se debería reducir. Pero esto no pasa: la desigualdad, medida a través del índice de Gini, permanece estática después del ejercicio impositivo, como se muestra en la demanda2. Algo distinto se observa en otros países de la región y en países desarrollados, en donde los impuestos y transferencias logran disminuir en mayor o menor medida la desigualdad. Claro, esto último también invita a una profunda reflexión sobre la forma como se gasta y la calidad de este gasto.

Gráfico 3. Diferencias en la desigualdad del ingreso antes y después de impuestos y transferencias en 2017 (43 países Europa y ALC)

Fuente: Garay & Espitia (2019)

¿Por qué el sistema tributario no es eficiente ni equitativo?

La falta de progresividad del sistema tributario no se puede justificar por una mayor preponderancia o cumplimiento de los otros principios constitucionales, como los de eficiencia y equidad.

La eficiencia tributaria busca que el recaudo sea sencillo, es decir que no incurra en altos costos operativos, y que logre recaudar lo máximo posible. El ET actual, al estar lleno de regímenes especiales provenientes de los más de 250 beneficios tributarios vigentes, dificulta la fiscalización de la Dian, elevando así los costos del recaudo. Al mismo tiempo, permite a los contadores y asesores tributarios escabullirse entre la jungla normativa para evadir o eludir impuestos, lo que tiene impactos significativos en los niveles de recaudo. Esto último no excluye que muchas técnicas de evasión y elusión se den por las condiciones del régimen internacional de tributación o por la corrupción al interior de la administración tributaria, lo que implica el necesario y postergado fortalecimiento de la Dian y de los mecanismos de seguimiento de capitales y patrimonios en el exterior.

En cuanto a la equidad tributaria, que exige que dos contribuyentes con la misma capacidad de pago y las mismas características paguen una tarifa igual de impuestos, tampoco se cumple. Nuevamente, la diversidad de regímenes especiales que aplican para rentas, sectores o actividades específicas, hacen que, por ejemplo, dos personas que tengan los mismos ingresos, pero que una los obtenga mediante un salario laboral y la otra a través de dividendos u otra renta de capital, paguen una tarifa diferente.

Lo mismo se observa con las tarifas que pagan las empresas. Aunque en teoría el impuesto a la renta para las empresas es plano, es decir, que se paga la misma tarifa independientemente del tamaño y las utilidades de las empresas, en la realidad las TET que pagan las empresas – incluso de un mismo sector – son muy distintas (Ver Gráfico 4). Con el agregado que las empresas de mayores utilidades pagan en general una TET menor que las pymes, lo que claramente expone una situación injusta y de ahogo al pequeño empresario.

Gráfico 4.  Tasa efectiva de tributación promedio del sector manufacturero entre años 2005 – 2013

Fuente: Carranza et al. (2018)

Así pues, con la demanda pretendemos mostrar que el sistema tributario de uno de los países más desiguales del mundo, no contribuye a reducir las brechas socioeconómicas; y que por el contrario, las refuerza con un sistema injusto que castiga a las personas y empresas de menores recursos en beneficio de quienes concentran el poder político y económico. Este sistema ha sido por mucho tiempo cómplice de los niveles insoportables de exclusión en los que vivimos. Debemos debatir si este es el pacto social que acordamos, o si es necesario adoptar un nuevo pacto, esta vez fiscal, para poder alcanzar justicia e igualdad entre nosotros.

 

1Según el Departamento Nacional de Estadística (DNP), la clase media en Colombia está compuesta de los hogares en donde sus integrantes ganan entre $590.398 y $2.951.990 mensuales. Bajo esta métrica, la composición social se reparte en la distribución de ingresos de la siguiente manera: pobres (26,9 por ciento), clase vulnerable con riesgo de recaer en la pobreza (39,9 por ciento), clase media consolidada (30,9 por ciento), y alta (2,3 por ciento).

2La estimación se puede encontrar en las tablas 6 y 8 de la demanda

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*Este es un espacio de opinión y debate. Los contenidos reflejan únicamente la opinión personal de sus autores y no compromete el de La Silla Vacía ni a sus patrocinadores.

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