Formalizar la minería de oro: otro reto para el próximo Gobierno

Esta columna fue escrita en colaboración con Dayron Monroy, asistente de investigación del Cesed.

Recientemente, con un grupo de investigadores de la Universidad de los Andes y la Universidad de Duke, realizamos encuestas a pequeños mineros de oro en el Pacífico chocoano y vallecaucano para caracterizar la minería de oro de pequeña escala en dos Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, y entender las barreras de acceso que enfrentan los pequeños mineros para formalizarse e incorporarse a cadenas de valor sostenibles.

Uno de los aprendizajes que consideramos más importantes es que los mineros no tienen claros cuáles son los beneficios de la formalización. Son claros los beneficios para el Estado; además del pago de regalías, el cumplimiento de los requerimientos ambientales y sociales, en un contexto como el colombiano, la formalización permite diferenciar la minería informal de la criminal. Sin embargo, para los pequeños mineros, otra puede ser la historia.

La minería de oro informal e ilegal en Colombia se realiza en medio de un complejo entramado social en el que también participan grupos armados organizados (GAO) y bandas criminales que se incorporan en los distintos eslabones de la extracción y comercialización de oro para extraer rentas. Como lo explicaron algunos mineros entrevistados, en este contexto no es claro que los procesos de formalización los protejan de la exposición a grupos armados y, por el contrario, más bien pueda aumentar la violencia en sus territorios. Algunos temen que la formalización se lea por los grupos armados que controlan el territorio como “tomar partido” frente las exigencias del Estado. Otros explican que esto puede implicar que los procesos de formalización obligarían a los mineros informales a revelar la ubicación de las zonas ricas en oro o simplemente visibilizarlos, lo cual implica exponerlos al cobro de vacunas por parte de los GAO.

De acuerdo con el último reporte de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2021), el 69 % de la minería de oro corresponde a explotaciones ilegales o informales. En este grupo se combina el oro extraído por estructuras criminales que extraen grandes cantidades de oro clandestinamente, con el oro extraído por pequeños mineros con técnicas artesanales o poco tecnificadas. Basta con que no tengan un título minero para que algunas autoridades equiparen estos dos tipos de minería, que se diferencian sustancialmente en la práctica tanto en sus métodos, en sus impactos como en el destino de las rentas.

Confundir la minería ilegal con la pequeña minería informal limita las herramientas de política pública que puede utilizar el Gobierno para abordar esta problemática. En lugar de generar espacios de diálogo y capacitación con las comunidades mineras, y crear consensos para el diseño de un marco jurídico diferencial para las comunidades que hacen minería en territorios colectivos, el Gobierno en muchos casos ha optado por hacer presencia a través de la Fuerza Pública utilizando estrategias que perjudican su legitimidad en el territorio: decomisos de oro y combustible, y destrucción de maquinaria.

Las recientes estrategias del Gobierno por formalizar la pequeña minería han generado confusión entre algunos mineros. En una reunión que tuvimos con una comunidad minera en Chocó los asistentes manifestaron que toda su vida han hecho minería de la misma forma y que no entendían por qué de la noche a la mañana su actividad se consideraba ilegal. En comunidades donde el Estado no ha hecho presencia en otras dimensiones, el trato de ilegalidad o incluso informalidad para actividades que las comunidades consideran tradicionales genera tensión en los procesos de formalización.

De los 460 mineros que encuestamos, casi la mitad no sabía cuál era la relación existente entre la formalización y el impacto de la minería en el medio ambiente y en la salud. Aproximadamente el 40 % de los mineros desconocía si con la formalización accedería a un mejor precio del oro o incrementarían los costos de hacer minería. La mitad de ellos no sabe si los decomisos por parte de la Fuerza Pública se reducirán al estar formalizados, y el 72 % no sabe si la formalización lo expondrá o no a los GAO.

Así las cosas, de iniciar procesos de formalización, no es claro cuáles serían los beneficios para los mineros encuestados de iniciar procesos de formalización.

El proceso que deben emprender los mineros de pequeña escala y artesanales para formalizarse

Para el caso de los mineros artesanales (los que solo usan batea), los mineros deben gestionar el RUT y luego registrarse en la alcaldía local. Parece un trámite sencillo, pero el RUT se tramita por internet y muchos, si no la mayoría de los mineros, no tienen acceso ni medios para hacer un trámite en línea.

Para el caso de mineros de pequeña escala, el Gobierno Duque avanzó en enfoques diferenciales a través del fortalecimiento de la figura de Área de Reserva Especial (ARE). Para iniciar el proceso de formalización, las comunidades mineras deben sustentar tradicionalidad de las operaciones mineras ante la Agencia Nacional de Minería (ANM, Resolución 266 de 2020). Posteriormente, la ANM realiza una visita técnica para delimitar el polígono y, de cumplir con todos los requisitos, se declara el ARE a nombre de los respectivos titulares. Con esta declaratoria se impide que se otorguen títulos mineros a personas distintas a los mineros titulares del ARE, la comunidad se hace beneficiaria de un Estudio Geológico Minero (realizado por la ANM) y pueden solicitar una Licencia Ambiental Temporal mientras está en proceso de formalización. Con el ARE las comunidades se benefician del estudio geológico y la licencia ambienta temporal. Sin embargo, el ARE en sí misma no es suficiente para que se considere legal la minería y los mineros debe incurrir en altas inversiones para formalizarse.

Para terminar el proceso, los mineros deben elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (Resolución 546 de 2017, art. 22) y un Plan de Trabajo y Obras (PTO) (Resolución 266 de 2020, art. 20) y radicarlos ante la autoridad ambiental (CAR) y la ANM, respectivamente. Las comunidades deben financiar estos instrumentos con sus propios recursos, cuyo costo para uno de los Consejo Comunitarios que visitamos en Chocó rondaba los $350.000.000. Ambos instrumentos son requisitos obligatorios para la solicitar el contrato especial de concesión.

Como consecuencia del proceso de formalización, las comunidades mineras deben organizarse en asociaciones o grupos de mineros, permitir el acceso de los técnicos de la ANM para que inspeccionen y delimiten el ARE, y deben hacer público las áreas donde realizan minería. Estas acciones pueden conllevar, según algunos mineros, a que sean visibles para los GAO quienes pueden cobrar vacunas o incluso apropiarse de las minas.

Algunos mineros entrevistados nos alertaron que al constituir asociaciones se exponen públicamente y al permitir el acceso de funcionarios del Gobierno desafían a las estructuras criminales que hacen minería ilegal. Con la formalización puede parecer que toman partido del lado del Gobierno, una decisión arriesgada, en un contexto en el que la presencia de la Fuerza Pública es intermitente y esporádica.

Por otro lado, la localización de las minas de oro es un secreto que guardan muchas comunidades mineras del Pacífico colombiano, heredados de sus ancestros por muchas generaciones. Con la formalización de la minería, la ubicación de las minas de oro pasaría de ser información custodiada por los mineros tradicionales a ser información de dominio público.

La ubicación de las minas puede ser utilizada con fines criminales y podría exponer a los mineros a extorciones como las que se cobran actualmente en Antioquia y el Bajo Cauca. En estas regiones, los GAO aprovechan la débil presencia de la Fuerza Pública para cobrar vacunas de hasta el 15 % a los pequeños mineros a cambio de “protegerlos” de las amenazas de otras estructuras criminales.

De igual manera, al revelar la ubicación los expondría a la coaptación por parte de estructuras criminales que en el pasado se dedicaban exclusivamente al narcotráfico, pero ahora, con el incremento de los precios internacionales del oro, encuentran en la exportación de oro un negocio tan rentable como la exportación de cocaína.

Todo esto configura un panorama complejo para las comunidades mineras del Pacífico, que desde su perspectiva tienen que elegir entre los decomisos de la Fuerza Pública o enfrentar las represalias de los GAO.

Es claro que debemos avanzar hacia la formalización de la minería de oro y, de hecho, también esa es la voluntad de las comunidades que encuestamos en Chocó y Valle del Cauca: el 75 % respondió que estaría dispuesto a formalizarse si eso le garantiza un mejor precio y mercado. Sin embargo, el Estado debe proteger la vida y el capital de las comunidades mineras que deciden formalizarse.

Esperamos que el nuevo Gobierno dimensione a la autoridad minera con un rol mucho más protagónico en el fomento de la minería responsable y diseñe estrategias para que la información sobre la regulación minera fluya hasta las comunidades que no pueden informarse a través de los canales digitales porque no cuentan con acceso a internet.

Así mismo, el próximo Gobierno debe hacer una mejor pedagogía para explicar los beneficios de la formalización y, para el caso de comunidades negras, debe reglamentar la Ley 70 de 1993 y su capítulo minero, un reclamo que ya cumple casi 30 años y es un paso necesario para ordenar el territorio y las prácticas tradicionales. Postergar su reglamentación crea incertidumbre en las comunidades y entorpece los procesos organizativos.

De igual manera, se requiere que las intervenciones de la Fuerza Pública se focalicen en proteger a los mineros tradicionales de las organizaciones criminales que persiguen las rentas de la minería, en lugar de asignarles exclusivamente labores de monitoreo y fiscalización que generan tensión y erosionan la legitimidad del Estado en las comunidades mineras. Se necesita de una presencia permanente por parte del Estado y una pedagogía efectiva sobre los beneficios de la formalización para avanzar en estos procesos.