Fuerza Pública, construcción de paz y cultivos ilícitos

Ayer se celebraron los cinco años de la firma del Acuerdo de Paz entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc). A partir de este hecho es necesario reflexionar sobre la evolución de varios indicadores que capturan diferentes manifestaciones de la violencia. Una presentación detallada sobre variables relacionadas fue hecha por Juan Carlos Garzón hace un año.

Resultados recientes sugieren que la violencia a partir del Acuerdo de Paz ha sido selectiva. Hasta el momento, se ha documentado un aumento de homicidios en contra de los líderes sociales por disputas por el control territorial en sitios con antigua presencia de las Farc y por la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (Pnis).

Sin embargo, se evidencia según lo discutido por Garzón, que las afectaciones contra la Fuerza Pública se han reducido desde la firma del Acuerdo de Paz, llegando a los niveles más bajos en las últimas dos décadas. Aquí exploramos en detalle estos datos y discutimos cómo, a partir del cambio en el riesgo que enfrenta la Fuerza Pública, su rol en la política de drogas puede replantearse.

Empleamos los datos oficiales del Ministerio de Defensa que reportan el número de heridos y asesinados de la Fuerza Pública, que incluye a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en cada municipio a nivel mensual. Adicionalmente, seguimos la metodología implementada en estudios anteriores para comparar, en una muestra de municipios con población inferior a 200.000 habitantes, las tasas de heridos y asesinados de la Fuerza Pública en municipios que tuvieron presencia (diferente a control territorial) de las Farc antes del cese al fuego y municipios que no la tuvieron.

A partir de esta definición se obtiene que el 18 por ciento de los municipios en Colombia tenían presencia de las Farc antes del cese al fuego.

En el Gráfico 1 se muestra que, antes de iniciar la fase pública del Proceso de Paz, la tasa de heridos de la Fuerza Pública era superior en los municipios con presencia de las Farc. A partir del inicio de la fase pública, la tasa de heridos disminuyó consistentemente, convergiendo en octubre de 2019 a los niveles de los municipios sin presencia de las Farc.

Desde entonces se ha mantenido una diferencia relativamente constante entre los dos grupos de municipios con tasas inferiores a 0,5 heridos por cada 100.000 habitantes desde 2016. En cuando a la tasa de asesinatos de miembros de la Fuerza Pública, el Gráfico 2 presenta una evolución similar a la descrita anteriormente. La tasa de asesinatos en municipios Farc convergió a la tasa de los municipios no Farc desde el inicio del proceso y se ha mantenido en niveles similares desde el 2016 hasta el 2021.

A partir de esta evidencia descriptiva, un mensaje claro es que las afectaciones contra la Fuerza Pública en los territorios que ocupaban las Farc han disminuido considerablemente desde el inicio del Proceso y se reforzó con el cese al fuego.

Se podría pensar que la reducción del riesgo se debe a que la Fuerza Pública está acuartelada después del Acuerdo y por lo tanto no participa en confrontaciones. Sin embargo, es poco probable que este sea el caso. Retomando lo presentado por Juan Carlos Garzón, las cifras sugieren un aumento en las confrontaciones porque en el periodo octubre 2015 a septiembre 2016 la Fuerza Pública protagonizó 71 combates, mientras que en el periodo octubre 2019 a septiembre 2020 esta cifra correspondió a 193 con grupos diferentes a las Farc.

Adicionalmente, teniendo en cuenta lo presentado en el Gráfico 1 y en el Gráfico 2, la reducción de la violencia se ha encontrado únicamente en los municipios con antigua presencia de las Farc mientras que el acuartelamiento hubiera sido en todos los municipios.

En este contexto surge entonces una pregunta: ¿cuál podría ser el nuevo rol de la Fuerza Pública en este contexto de menor afectación? En particular, ¿cuál podría ser el nuevo rol de la Fuerza Pública en las intervenciones en territorios con dinámicas de violencia, especialmente en aquellas intervenciones relacionadas con política de drogas?

En estudios previos, se ha mostrado que intervenciones orientadas a reducir los cultivos de uso ilícito afectan las dinámicas de violencia y es necesario diseñar programas que incorporen a la Fuerza Pública para evitar esas consecuencias no intencionadas. El Pnis, por ejemplo, ha aumentado el asesinatos de líderes sociales, como se mencionó anteriormente.

Sin embargo, esta intervención no aumentó las afectaciones a la Fuerza Pública. En el Gráfico 3 mostramos la evolución de miembros heridos de la Fuerza Pública en municipios en los que se ha implementado el Pnis y en municipios históricamente cocaleros en los que no se implementó el programa.

Consistente con lo argumentado, hay una caída en la violencia contra la Fuerza Pública a partir del 2014 y no se evidencia que, a partir del comienzo de la implementación del Pnis señalado por la línea roja, haya habido un aumento significativo en la violencia contra la Fuerza Pública.

Entre el comienzo de la implementación de este programa y enero del 2020, la violencia contra los miembros de la Fuerza Pública se mantuvo en niveles similares en municipios Pnis y en municipios cocaleros no Pnis. El Gráfico 4 presenta la evolución de las tasas de asesinatos de miembros de la Fuerza Pública y se evidencia un patrón similar.

Esta evidencia descriptiva sugiere que la sustitución de cultivos ilícitos no se asocia con aumentos en la violencia contra la Fuerza Pública. Por el contrario, en municipios en los que se ha realizado erradicación manual de cultivos, el riesgo que enfrentan los miembros de la Fuerza Pública es mayor en relación con municipios cocaleros en los que no se realizan estas intervenciones. A pesar de haberse reducido el número de heridos desde el 2014, como se evidencia en el Gráfico 5, la tasa fue dos veces superior en el periodo 2014-2021 en los municipios con erradicación manual frente a aquellos en los que no se ha implementado esta estrategia.

Desde 2015 no ha habido ningún asesinato de miembros de la Fuerza Pública en municipios cocaleros en los que no se ha erradicado manualmente, mientras que en los que sí se ha hecho, la tasa de asesinatos se ha mantenido positiva como se presenta en el Gráfico 5.

Un caso que ilustra el riesgo que enfrentan los miembros de la Fuerza Pública en intervenciones de erradicación forzada y plantea la necesidad de replantear el rol de la Fuerza Pública en estas intervenciones es la retención de seis pelotones del Ejército en el municipio de Tibú (Norte de Santander) por parte de comunidades campesinas. 

Para acercarnos a una política de sustitución exitosa, al menos en términos de seguridad territorial, es fundamental que la Fuerza Pública, especialmente las Fuerzas Militares y sus instancias de inteligencia, participe activamente en el diseño de las intervenciones para garantizar la estabilidad de los territorios y no exponer a las comunidades ni a sus líderes sociales. No obstante, la forma de participar de la Fuerza Pública no debe limitarse a la militarización de los territorios porque no es suficiente.

En los componentes del diseño de la política se debe tener presente que la Fuerza Pública no está llegando a espacios vacíos. Existen organizaciones comunitarias y sociales que ejercen control territorial como las guardias étnicas y campesinas, juntas de acción comunal, autoridades étnicas, entre otros, que se oponen a la expansión de las economías ilícitas y son actores legítimos con quienes se deben construir estas intervenciones.

Este enfoque se estipuló en el capítulo étnico del Acuerdo de Paz y no se ha materializado.

Adicionalmente, la presencia de la Fuerza Pública y de las instituciones del Estado debe enfocarse en la construcción de confianza, hoy deteriorada en muchos territorios. Las comunidades deben sentir que tanto la Fuerza Pública como los funcionarios del Estado están presentes para protegerlos y que están de su lado para resolver los problemas socioeconómicos y las amenazas de grupos armados que enfrentan.

Estos resultados integrales como la protección de las comunidades, especialmente de líderes sociales, aumento de confianza y mejoras en las condiciones socioeconómicas de las comunidades, se han logrado de la mano de la Fuerza Pública en otras políticas como la de restitución de tierras.

Por lo tanto, la participación integral y no solo militar de la Fuerza Pública, en el contexto posterior al Acuerdo de Paz, es posible y fundamental para construir mejores intervenciones en el marco de la política de drogas. Se necesitan intervenciones en el territorio que no aumenten la violencia y que estén orientadas a resolver las causas estructurales que motivan la expansión de las economías ilícitas.

Esta columna fue escrita en colaboración con Lucas Marín Llanes, investigador del Cesed.