Gobernanza del sector extractivo en Colombia obtiene buena calificación internacional pero baja aprobación a nivel nacional

Gobernanza del sector extractivo en Colombia obtiene buena calificación internacional pero baja aprobación a nivel nacional

El marco regulatorio e institucional de la industria minera y petrolera ha mejorado, lo cual ha facilitado la expansión de la actividad extractiva. Sin embargo, los conflictos sociales y ambientales y la falta de información y participación ciudadana generan rechazo a la actividad.

El 2020 ha sido un año complejo. Pese a la pandemia, en Colombia, la minería y el sector de hidrocarburos han generado más del 50 por ciento de las exportaciones, con 780 mil barriles de petróleo diarios, 49.5 millones de toneladas de carbón y 47.6 toneladas de oro.

Asimismo, en términos de aporte al producto interno bruto (PIB), parece reducida en 5 por ciento (minería 1.6 % e hidrocarburos 3.4 %), la generación de ingresos fiscales (18 %) ha sido muy importante.

Según la más reciente evaluación del Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales (IGR 2021), realizada por Natural Resource Governance Institute (NRGI), Colombia muestra progresos importantes que le permiten, por primera vez, alcanzar el nivel de buena gobernanza para la explotación del petróleo, gas y minería de oro. Si bien el Índice no evalúa la calidad, éxito o idoneidad de las políticas, sí verifica la existencia de un marco normativo detallado y su aplicación para establecer cuál es el nivel de gobernanza. Así, según los resultados de esta evaluación, Colombia ha logrado avances importantes en ambos aspectos.

Gráfica 1: comparación entre sectores mineros y petroleros o de gas.

Gráfica 1: NRGI.

Gráfica 2: puntaje de extracción minería en Colombia (IGRN).

Gráfica 2: NRGI.

Gráfica 3: puntaje de extracción de petróleo y gas en Colombia (IGRN)

Gráfica 3: NRGI.

Entonces, ¿cómo se explica que Colombia alcance una calificación de buena gobernanza y que, al mismo tiempo, la actividad extractiva reciba permanentes cuestionamientos y sea la causa de conflictos en los territorios? En algunos casos, estos conflictos llevan a retrasos de proyectos para explotar reservas de hidrocarburos no convencionales o inversiones para minería de oro y cobre, como en el caso de Santander (Soto Norte) y Antioquia (Quebradona y Gramalote), por mencionar los más conocidos.

Desarrollo vs conflictos socioambientales

Desde que el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 incluyera al sector minero-energético como uno de los cinco motores de crecimiento, Colombia ha emprendido reformas sustanciales tanto en el marco regulatorio como en la modernización institucional. Esto ha facilitado la expansión de la actividad extractiva, agilizando procesos y facilitando la atención a los inversionistas. Sin duda ha influido positivamente en la percepción de los empresarios mineros y petroleros. Prueba de ello son las altas calificaciones en los Índices del Instituto Fraser, específicamente el de Mejores Prácticas y Potencial Mineral y el de Atracción de Inversiones. En ambos, Colombia ocupa los primeros lugares de la región.

Pese a la modernización institucional y la buena percepción del sector por parte de los inversionistas, el desarrollo de proyectos hidrocarburíferos y mineros ha originado conflictos en los territorios. Muchas veces se debe a problemas en la elaboración de los estudios de impacto ambiental. Así, mientras el Gobierno colombiano ha sido efectivo en atraer inversiones, existe una agenda pendiente en la gestión de los aspectos sociales y ambientales.

Información y participación: dos áreas para mejorar

El IGR 2021 identifica avances pero también señala déficits en algunos temas básicos como la divulgación obligatoria del pago de impuestos y regalías, la identidad de los dueños de las compañías o beneficiarios reales, así como el cumplimiento de la normativa y acceso a la información de la licencia ambiental.

Si se trata de construir confianza es imprescindible atender adecuadamente las necesidades de información y participación. Esto se puede lograr si la modernización institucional no solo está guiada por las necesidades del inversionista, sino también orientada a la ciudadanía como un usuario principal. Por ejemplo las nuevas plataformas como ANNA Minería y VITAL que han sido desarrolladas casi exclusivamente para facilitar la titulación y la licencia ambiental deberían tener habilitados los módulos para que los ciudadanos puedan acceder a la información, realizar consultas y obtener los documentos de manera simple y efectiva.

Respecto a la participación, pese a que el IGR sólo verifica la existencia del marco regulatorio y su implementación, la frecuencia e intensidad de los conflictos relacionados con la consulta previa y la licencia ambiental generan dudas sobre la calidad de los procedimientos de participación y consulta a las comunidades.

Mejoras en la gestión de la renta

De otro lado, el IGR 2021 califica a la gestión de las rentas con el puntaje más alto y es el área con menores críticas y conflictividad en Colombia. Esto se debe, principalmente, a que el sistema general de regalías y todos los subsistemas con los que cuenta son modernos y han sido diseñados pensando en las necesidades tanto de los gobiernos subnacionales como de la ciudadanía. El subsistema Mapa Regalías, por mencionar un ejemplo, cumple adecuadamente con la función de proveer información oportuna, desagregada y de relativamente fácil acceso.

Si Colombia quiere avanzar en una buena gobernanza de la minería, el petróleo y el gas, necesita incluir a la ciudadanía como un actor principal de la gobernanza y priorizar sus necesidades de acceso a la información. Pero no solo en temas relacionados con las regalías, sino también información sobre el otorgamiento de títulos y licencias ambientales.

También es necesario mejorar la calidad de la participación ciudadana. Esto demandará cambios normativos y procedimentales que mejoren la participación en la consulta, la licencia social y ambiental, y el seguimiento a la implementación de los planes de mitigación. Si bien hay otros factores que inciden en la conflictividad en Colombia, que no pueden resolverse únicamente con mayor transparencia y participación ciudadana, fortalecer estas dimensiones podría contribuir a disminuir los conflictos relacionados con los proyectos extractivos.

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