Así mismo, este estudio identificó un efecto indirecto positivo en la reducción de la pobreza, considerando el Índice de Pobreza Multidimensional. Sin embargo, y teniendo presente que la principal causa de la pobreza en el país es el trabajo informal, el efecto que las regalías están teniendo sobre la ocupación es bajo, y la mayor parte de este es empleo asociado al sector público; es decir, son contratistas del Estado desarrollando los proyectos financiados con regalías.
La poca incidencia que han tenido estos recursos en la generación de empleo evidencia el desconocimiento que se tiene del rol que la inversión pública debe tener en la economía.
En primer lugar, la definición más básica de inversión pública se asocia a la Formación Bruta de Capital Fijo (Fbkf), es decir a la construcción, mejora o adquisición de activos no financieros que ayudan a crear las condiciones para que la economía pueda crecer.
Es decir, es todo aquello que ayude a ampliar o mejorar la oferta de bienes y servicios: vías, conectividad, educación, salud, entre otros. Definición que marca una diferencia con la operación de estos bienes o servicios, lo cual en condiciones ideales debería fondearse con recursos corrientes, no extraordinarios como las regalías.
De los cerca de 25 mil proyectos financiados con regalías entre 2012 y 2022, poco menos de la mitad (12.357) se han orientado a la adquisición, construcción o mejoramiento de infraestructura, concepto que recoge la esencia de la Fbkf.
Lo anterior no implica que no se usen recursos de regalías para la operación. En ocasiones, como en el inicio de los proyectos, y en servicios específicos, como educación, usar recursos de inversión para operación puede ser recomendable, siempre y cuando el retorno de este gasto o el beneficio social que este genere así lo compense.
Sin embargo, un elemento propio de la esencia del concepto de “regalías por explotación de recursos naturales no renovables” es la compensación que obtiene la sociedad por el uso de estos recursos.
Es decir, es un reconocimiento al costo de oportunidad y por lo tanto estos deberían usarse para transformar las condiciones del territorio, de manera que la ausencia de los recursos naturales explotados no implique que estas zonas se queden sin riqueza. El uso estratégico de las regalías debería centrarse en la creación de unas nuevas fuentes de riqueza.
La inversión pública en términos generales puede tener cinco canales para afectar la economía:.
- Complementando la inversión privada.
- Atrayendo a la inversión privada
- Conectando mercados.
- Incentivando la demanda agregada, vía consumo.
- Incentivando el ahorro (Anderson, de Renzio y Levy, 2005).
En los tres primeros implica comprender que la inversión de una u otra forma debe crear las condiciones para que la economía de las regiones explotadas crezca y se diversifique.
De haberse tenido presente estos canales en el momento de asignar los recursos, se habría esperado que el efecto sobre el empleo sea positivo e importante. Desafortunadamente no lo ha sido.
Un ejemplo de esta omisión, es lo que ha sucedido en la zona comprendida por los municipios de Agustín Codazzi, Becerril, Chiriguaná, El Paso y la Jagua de Ibirico del Cesar, conocida como el “corredor del carbón”. Zona que, por efectos de los compromisos de Paris sobre transición energética, verá reducida su principal actividad económica: la explotación del carbón.
Estos municipios han dedicado 153 de los 340 proyectos de regalías entre 2012 y 2021 a inversiones que de una u otra forma fomentan la transición productiva y de estos solo 20 proyectos se han enfocado en la creación y desarrollo de empresas.
Hoy, esta zona enfrenta una critica situación dado el poco tiempo y recursos que les queda para hacer la transformación productiva requerida, la cual se dará en medio de un ambiente caracterizado por una alta fragilidad social y empresarial, y una mano de obra con baja conexión con el territorio y poco calificada para actividades diferentes a la explotación del carbón (Dorado, 2021).
Situación que se podría estar dando en el resto de regiones del país, pues de los casi 25 mil proyectos de regalías solo se encuentran 440 que en su nombre de proyecto tenga la palabra formación (393), laboral (15), trabajo (13) o empleabilidad (19).
La mayoría de proyectos se han centrado en el sector transporte (7862), especialmente en la construcción de placa huellas, vivienda (3624), deporte y recreación (2531) y educación (2497). Sectores que se podrían asociar con los factores tenidos en cuenta por los empresarios en el momento de tomar la decisión de dónde crear o asentar una empresa (Jung & Camacho, 2012). Sin embargo, los efectos que estas inversiones han tenido sobre el desarrollo y la reducción de la pobreza dicen lo contrario.
En 2017, la Contraloría General de la República (CGR), en un estudio sobre la gestión de proyectos del SGR, concluyó:
“A lo largo de estos años, los recursos de regalías se han fragmentado en proyectos de bajo impacto. Más de doce mil proyectos aprobados entre 2012 y 2017, por un valor total de $30,5 billones, con un valor de promedio por proyecto de alrededor de $2,5 millones, constituyen un indicador crítico de atomización, sumado a que existen más de cien sectores distintos de inversión” (Granados Urrea, Botero, & Uribe Guzmán, 2017, pág. 8).
Por otro lado, el DNP, en un estudio sobre el impacto de las regalías sobre el bienestar, resaltó que “parece no existir un efecto global entre las inversiones del SGR (número de proyectos o valor invertido) y la reducción de la pobreza” (Álvarez, 2017).
Esto se puede deber, como lo identificó la Contraloría en 2014, a:
- la carencia en la definición de los proyectos;
- laxitud en la evaluación;
- inconsistencias en los sistemas de información;
- falta de liderazgo de la comisión rectoras;
- insuficiente verificación durante la ejecución;
- y laxitud en la aprobación de proyectos (CGR, 2014).
Así mismo, por la heterogeneidad en las capacidades de los municipios y departamentos, que a pesar de que la reforma del SGR en 2012 democratizó el reparto de los recursos para todo el país, las capacidades de presentar y ejecutar proyectos siguen concentradas en los municipios y departamento de categorías superiores y ubicados en el centro del país. (Botero, 2016).
El uso de las regalías no puede seguir desconociendo que su prioridad debe ser la creación de condiciones para un mayor desarrollo. En 2016, la Ocde recomendó que Colombia deberá mantener y ampliar la inversión pública para hacer frente a las brechas de infraestructura y desigualdad en los territorios, generar gobernanza vertical y horizontal mediante la cooperación entre niveles de gobierno, sobre todo en aquellos que poseen necesidades de fortalecer sus capacidades para la oferta de bienes y servicios de infraestructura, educación, vivienda y sociales.
Complementario a lo anterior, un reciente documento, aún no publicado, de la Superintendencia de Industria y Comercio, en el que se analizan los dinamizadores del tejido empresarial en territorio, confirma la hipótesis de Audretsch et all (2015) donde la conectividad de los territorios explica el desarrollo empresarial, resaltando así mismo la importancia que tiene sobre esto los recursos del SGR y la capacidad de gestión del alcalde. (SIC, 2022)
Sin embargo, los beneficiarios de los recursos de regalías, territorios y comunidades, y en particular en zonas con menores desarrollos suelen no poder estructurar proyectos debida y oportunamente. Razón por la cual en la reforma al SGR realizada en 2020 (ley 2056) se introdujo un parágrafo en el artículo 33 que buscaba dinamizar la estructuración de proyectos por parte de terceros. Parágrafo, que aún no se ha logrado reglamentar.
La importancia de este párrafo radica en dos aspectos. El primero, es en reconocer que los municipios pequeños y comunidades étnicas, quienes también pueden presentar proyectos al SGR, no tienen la capacidad para estructurar proyectos.
Esto ha sido una realidad, aunque las soluciones planteadas han evadido el problema dando la impresión que es un problema casi que exclusivamente de exigencias y requisitos.
Y dos, en reconocer que, para estructurar un proyecto, y más uno a nivel de prefactibilidad o factibilidad como se espera sean los de regalías, a diferencia de los de los presupuestos regulares, se requiere un equipo capacitado e interdisciplinario que además posea experiencia y capital de trabajo para dicha actividad.
Lo anterior también invita a reflexionar sobre el rol que las comunidades han de tener en la estructuración de proyectos. ¿No será que su rol debe ser más de identificar las necesidades y posibles soluciones, al menos las “deseadas”, y dejar que los expertos estructuren los proyectos por ellas?
Una adecuada estructuración es insuficiente, si no hay una visión o política de desarrollo. Como la CGR resaltó en 2017, los recursos de regalías se han atomizado lo cual ha reducido su impacto.
Situación que es consecuente con las conclusiones de Álvarez (2021) sobre el poco impacto en la lucha contra la pobreza, o las de Ayala (2020) en la que estos recursos están reduciendo la eficiencia en el manejo de los recursos por parte de los municipios, lo que se conoce como la “maldición de las regalías”.
Estudios que al entrar a analizar los datos regionalmente identifican que estos males no se pueden generalizan en todo el país, sino que se relacionan con la capacidad de manejarlos, inversa al nivel de desarrollo y capacidad de los municipios, como también lo resalta Botero (2016).
Precisamente, este nivel de heterogeneidad en los resultados, es lo que invita a la necesidad de que exista una política del SGR, diferenciada regionalmente y por preferencia, en la que se introduzca la importancia de identificar el rol esperado que se tienen con los recursos de las regalías, los canales de transferencia de estos a la economía, el fortalecimiento de los criterios de costo – beneficio, la necesidad de crear estructuradores de proyectos, entre otros.
Y no el simple relacionamiento de los proyectos con el plan territorial de desarrollo, como lo incorporó la ley 2056 de 2020 o la amplia definición que se ha manejado en regalías a lo que se conoce como un proyecto regional, que es un proyecto que beneficie a dos o más municipios.
En este mismo sentido, Saldarriaga (2022), al analizar la relación entre la actividad minera y el territorio, también concluye que la desconexión de estos en parte se debe a la ausencia de una política robusta de desarrollo y diversificación que evite el declive de los sectores económicos existentes antes del “boom” de las regalías en el territorio.
En conclusión, el futuro del SGR debe estar asociado al mejor uso de los recursos de las regalías, lo que implicaría que, contrario a lo que políticamente y mediáticamente se suele proponer, se fortalezcan los criterios y las exigencias para su uso, teniendo presente que cada vez es menos el tiempo que nos queda para disfrutar estos recursos, finitos por definición, y por ende debemos lograr que los nuevos proyectos compensen el uso poco rentable, aunque necesario, que les hemos dado.
En otras palabras, el futuro del SGR debe estar determinado por tener presente el costo de oportunidad de estos recursos. Fortalecer la estructuración de proyectos, con los que saben, y definir una política del SGR diferencial es necesario. Esta tarea, en gran parte, recae en la Comisión Rectora del SGR.
Nota: Esta nota fue preparada para soportar mi ponencia en el Panel sobre el Panorama actual y perspectivas del SGR, como parte del Seminario y perspectivas sobre la hacienda pública territorial en Colombia, Universidad Externado de Colombia, Jueves 2 de Marzo, 2023
Bibliografía
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Anderson, E., de Renzio, P., & Levy, S. (2005). The Role of Public Investments in Poverty Reduction: Theories, Evidence and Methods. London: Overseas Development Institute.
Botero Ospina, M. E. (2016). Impacto de las regalías en la inversión pública municipal: la desconcentración concentrada. Equidad y Desarrollo, (26), 39-76
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Gallego, Jorge; Trujillo, Lorena. (2017) Evaluación de Impacto del Sistema General de Regalías en el bienestar, Documentos DSEPP – DNP, Noviembre.
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Granados Urrea, L., Botero, D., & Uribe Guzman, M. (2017). Los OCAD y la gestión por proyectos - Evaluación del Sistema General de Regalías. Bogotá: Contraloría General de la República.
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Saldarriaga Isaza, A. (2023) Review of the social and economic dynamics under Colombian mining policy: Cursing the blessing? Journal of International Development, 35(1), 127–142
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