Impuestos al carbono y subsidios a los combustibles fósiles

Impuestos al carbono y subsidios a los combustibles fósiles
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La propuesta de reforma tributaria del Gobierno de Gustavo Petro presentada hoy trae buenas noticias en impuestos ambientales que van en el sentido correcto. Los artículos 29 y 30 actualizan el impuesto nacional al carbono “un gravamen que recae sobre el contenido de carbono equivalente (CO2eq) de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados del petróleo y todos los tipos de gas fósil que sean usados para combustión”.

Algunos puntos interesantes (vale la pena leer todo el articulado):

• No se causa para sujetos pasivos que certifiquen ser carbono neutro (es decir, los que adquieran combustibles fósiles, pero compensen de acuerdo con lo que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).

• No se causa para coquerías, ni para gas licuado de petróleo GLP de usuarios industriales.

• En gas natural solo se causa para refinación de hidrocarburos y petroquímica (no al transporte, ni residencias, ni comercio, ni generación eléctrica, ni industria general).

• El alcohol carburante para mezcla con gasolina y el biocombustible que se mezcla con el diésel no son gravados.

• No se grava lo que se exporte ni tampoco el aprovisionamiento de diésel marino de buques en tráfico internacional.

Es decir, no todos los combustibles fósiles ni todos los usos de combustibles fósiles tienen impuesto, aunque todos generen gases efecto de invernadero que causan el calentamiento global. Esto parece obedecer a la consideración del gas natural como combustible de transición a consideraciones sociales y apoyo a determinados sectores industriales (biocombustibles). El impuesto no causa doble tributación cuando se exporta ni afecta el comercio internacional. El hecho que existan excepciones y consideraciones especiales significa que la Dian deberá fortalecer sus mecanismos de vigilancia.

Las tarifas corresponden a lo que genere en CO2eq (potencial de calentamiento global) y se actualizan en el tiempo con el índice de precios al consumidor mas un punto hasta que sea equivalente a tres unidades de valor tributario UVT ($114,112 de 2022). En otras palabras, aumenta en el tiempo, hasta un tope lejano.

Impuestos al carbono y subsidios a los combustibles fósiles
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Impuesto al Carbono según tipo de combustible fósil en el proyecto de reforma tribuataria de agosto de 2022

Sin embargo, se establece un mecanismo gradual para el carbón, que antes no era gravado. Para los años 2023 y 2024: 0%. Para el año 2025: el 25% del valor de la tarifa plena. Para el año 2026: el 50% del valor de la tarifa plena. Para el año 2027: el 75% del valor de la tarifa plena. A partir del año 2028: tarifa plena.

En conjunto los impuestos saludables (a las bebidas azucaradas y alimentos ultra procesados) y los impuestos ambientales (al carbono y los plásticos de un solo uso) esperan recaudar $2,54 billones, y un 0,20 % del PIB como promedio de 2024 a 2033. Más que recaudatorio su propósito principal es reducir el consumo y de esta forma proteger la salud y el medio ambiente.

Subsidios a los combustibles

Al tiempo que se grava el consumo de fósiles vivimos un contrasentido profundo en política ambiental y energética. Subsidiamos de forma notable los combustibles fósiles con el propósito de no impactar significativamente la inflación. El déficit total del mecanismo de estabilización de precios de los combustibles era 14.1 billones hasta marzo de este año y se proyectaba en el doble para lo que quedaba del año. El entonces Ministro de Hacienda José Manuel Restrepo anunció que dejaba una hoja de ruta para reducir el déficit en el Plan Fiscal de Mediano Plazo.

El nuevo ministro José Antonio Ocampo, por su parte, estimó el déficit del fondo de estabilización de precios de los combustibles en 3% del PIB este año 2022. El comité autónomo de la regla fiscal estima 2.7% del PIB. Esto es mucho más que la la reforma tributaria completa, que pretende recaudar 1.72% del PIB en 2023 y 1.39% en el promedio 2024-2033.

En otras palabras, el hueco fiscal que genera el subsidio a combustibles apenas se cubre parcialmente con la reforma tributaria completa. Por eso el propio ministro Ocampo indicaba antes de posesionarse que se deben “ajustar, al menos parcialmente, los precios de los combustibles, y revisar en forma estructural la política que se aplica a estos precios, tareas que el actual Gobierno le dejó a la próxima administración".

El susto detrás del ajuste es doble. Por un lado, la incertidumbre de los precios internacionales del petróleo y sus derivados. Si siguen altos, el subsidio crecería. Por otro, la inflación, la más alta que hemos enfrentado desde 2000 y que ya se “tragó” el aumento de salario mínimo de inicio del año de 10,07%.

Sobre el impacto inflacionario de aumentar los precios de los combustibles hay una percepción general que sería gravísimo. Sin embargo, en un buen estudio del Banco de la República en 2010, Hernán Rincón estimaba que “un choque del 10% a los precios de la gasolina y del Acpm aumenta la inflación del índice de precios al consumidor en 0,85%”. Un impacto mucho menor que lo que la mayoría podíamos esperar. 

Valdría la pena revisar los resultados y actualizar las estimaciones. El comité de la regla fiscal hace cálculos apocalípticos. Sin embargo, el estudio serio del Banco de la República da la impresión de que el impacto es más especulativo que real. Además, si bien el diésel hace parte de los costos de transporte de productos y del transporte público de pasajeros, la gasolina se consume principalmente por usuarios de vehículo particular de mayores ingresos. Es entonces un subsidio al revés: beneficia más a los más ricos.

Enfrentan el Gobierno y el Congreso un reto muy interesante. Pero la consistencia ambiental y social indicaría que lo lógico es reducir los subsidios a los combustibles e incluso aumentar el impuesto al carbono. Esta es una lectura rápida y falta ver qué dice el Gobierno sobre la hoja de ruta de desmonte de subsidios que dejó la administración pasada.  Ajustar la fórmula de precios de los combustibles no es un proceso sencillo, pero es necesario. 

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Para más información sobre los mitos del precio de los combustibles, ver este análisis de Carlos Felipe Pardo y Lina Quiñones (de 2018, pero con cosas válidas cuatro años después): 

Impuestos al carbono y subsidios a los combustibles fósiles
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Gráfica de Jorge Galindo https://twitter.com/JorgeGalindo/status/1556999884779159552/photo/1

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