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Esta columna fue escrita en coautoría con Jorge Iván Cardenas.
La atención a la población migrante en territorio: ¿presión fiscal?
Según Migración Colombia, en octubre de 2022 Colombia poseía una población migrante proveniente de Venezuela cercana a los 2,9 millones de personas, ubicados principalmente en Bogotá (21,2%), Antioquia (12,9%) y Norte de Santander (11,6%). Sin embargo, esta población, dada sus niveles de concentración y necesidades, tienen efectos diferentes según el municipio en los que habitan. Aunque hay una relación directa con la administración municipal, a mayor proporción de migrantes, mayor presión fiscal y administrativa.
La incidencia de la población migrante sobre los municipios varía según el tamaño poblacional de estos. En Bogotá, con la mayor cantidad de migrantes (614 mil), estos representan un 7,8% del total de sus habitantes, por lo cual el peso sobre los servicios públicos, no despreciable, podría ser fungible entre los diferentes gastos de la ciudad.
Sin embargo, en ciudades como Maicao, donde la población migrante representa 51,8% de los habitantes certificados según el Dane, el peso del gasto en atención a esta población puede descuadrar las finanzas del municipio sustancialmente.
La política de atención a población migrante reconoce los beneficios que estos pueden tener sobre el crecimiento económico de los municipios, vía mano de obra, consumo e incluso inversión. Sin embargo, en el corto plazo la atención de estos en la red de servicios públicos está generando presiones fiscales y operativas.
Los municipios deben atender a todos sus habitantes, independiente de su capacidad real. La misionalidad de las administraciones municipales implica que estas deben atender a todos los habitantes del municipio: colombianos, extranjeros, legales e ilegales.
Por lo que un aumento súbito de pobladores, como se da gracias a la migración venezolana, que adicionalmente van a mayor velocidad que la identificación de nuevos recursos, termina afectando la capacidad de atender a los habitantes. Una atención que, en el corto plazo, suele darse restringiendo el acceso a los servicios y bienes públicos, en cantidad y calidad.
Adicionalmente, la presión de gasto por parte de la población propia en municipios con un mayor nivel de desarrollo se ve multiplicada por la conmutación entre municipios cercanos con menores niveles de desarrollo.
Hoy, gracias a la conectividad física entre municipios, la libre movilidad en el territorio colombiano y las dinámicas de conurbación, los migrantes asentados en municipios cercanos a nodos de desarrollo, con una posible menor oferta de servicios, pueden desplazarse a otros municipios con mayor desarrollo, presumiblemente con una mejor oferta, para demandar servicios públicos como: salud, educación, nutrición, entre otros.
Esta situación crea una especie de doble ola migratoria entre los mismos municipios. Por ejemplo, en el Área Metropolitana del Valle de Aburra (Amva) se registraron 300 mil migrantes en octubre de 2022, unos 238 mil sólo en Medellín.
Si Medellín atendiera los 238 mil registrados en su ciudad, la presión poblacional ascendería al 9,4% de la población de Medellín, valor que podría ascender 2,4 puntos más por efectos del traslado de la población migrante del Amva que va demandar los servicios ofrecidos por Medellín.
Esta población que podría llegar a costar hasta $100 mil millones adicionales si se promediará el valor per cápita de recursos destinados por Medellín provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP).
Los municipios, en especial los pequeños, son altamente dependientes del SGP, transferencia corta en cantidad y con limitada flexibilidad. La metodología de cálculo del SGP está condicionada a una proyección poblacional estimada con el Censo de 1985, a pesar de que tenemos uno realizado en 2018, lo que se ha manifestado en la queja recurrente entre alcaldes de que esta no coincide con la población residente en el municipio.
Asimismo, esta difícilmente recoge las dinámicas migratorias existentes y menos las más recientes, sujetas aún a un subregistro de migrantes que no se han regularizado, pero demandan bienes y servicios públicos. Lo anterior sumado a que las reglas de uso del SGP limitan su uso a educación, salud y agua potable, dejando un margen muy pequeño para otro tipo de gastos.
La capacidad de los municipios para ofrecer servicios es limitada, y está condicionada por la infraestructura y la capacidad financiera, condiciones que suelen ser inflexibles en el corto plazo. En el caso de la infraestructura, si bien los municipios tienen a su alcance los recursos del SGP, sus reglas limitan su uso en ampliar la oferta de los servicios públicos, pensando solo en la población migrante.
Esta situación invita a pensar quién debe ser el responsable de asumir los costos asociados a infraestructura y atención de esta población. ¿Será la nación dado que esto hace parte de la política internacional del país, o serán los municipios dado que hacen parte de su política social?
La diferencia entre la población que atiende el municipio y sobre la cual se estima el SGP suele ser asumidas por los recursos propios, cuando los hay, y en algunos casos con regalías. Municipios como Medellín, Cartagena y Santa Marta, objeto del análisis por parte de la Federación Colombiana de Municipios, han tenido que usar recursos propios y regalías para atender cerca de 250 mil migrantes venezolanos, solo en 2021.
Sin embargo, la limitación de recursos y la ausencia de fuentes de información han limitado conocer la verdadera dimensión del costo fiscal. Asumiendo el SGP per cápita, esta población podría haber llegado a costar 5,6% del SGP en Medellín, 5% en Cartagena y 7,5% en Santa Marta, solo considerando salud, educación, saneamiento y propósito general, y excluyendo temas como integración social, económica y productiva de esta población.
La poca información de la atención específica a población venezolana no permite dimensionar la presión fiscal. Además los municipios adelantan sus programas y proyectos con enfoques generales para toda la población, dejando al margen un enfoque diferencial sobre el migrante.
En general, con la misma capacidad instalada los municipios ofrece a nacionales, retornados y migrantes bienes y servicios públicos, haciendo un rebalanceo de la población que se beneficia en sus programas y proyectos.
Por ejemplo, en Santa Marta la Casa de la Mujer atiende a todas las mujeres por igual, pero no se tiene un enfoque diferencial sobre las mujeres migrantes, o en materia de salud, donde las migrantes venezolanas en etapa de gestación no asisten a los controles prenatales correspondientes, y por efecto tienen mayores repercusiones en los costos en salud luego del nacimiento del niño o niña colombiana.
El Ministerio de Salud creo el observatorio nacional de migración y salud, el cual recoge la información de la atención en salud a la población migrante. El informe de julio de 2022 muestra que en 2021 el sistema de salud colombiano realizó 5 millones de atenciones a la población venezolana asentada en Colombia.
Dato que podría pensarse es un subregistro si se tiene presente que, en 2020, el país realizó 573 millones de atenciones, de las cuales 4 millones fueron para los venezolanos. Esto no es consecuente con el hecho que, para ese mismo año, el país tenía 1,7 millones de venezolanos. En otras palabras, mientras un colombiano promedio tuvo 15 atenciones en salud, para el mismo año, un venezolano migrante fue atendido solo dos veces.
En conclusión, la atención a la población migrante de Venezuela es un tema que los municipios hacen por hermandad, solidaridad, convivencia y humanidad, incluso. Sin embargo, la ausencia de claridad en como fondear los gastos que esto implica, sumado a la falta de información confiable a nivel municipal de las atenciones crea presiones fiscales que terminan ahondando las ya debilitadas finanzas municipales.
Contar con mejores servicios de información, apoyos financieros claros desde la nación e instrumentos de análisis de costos asociados a la atención de la población migratoria son necesarios hoy. Lo anterior sumado a una mayor claridad de quien debería asumir los costos asociados al manejo de esta población.
La cooperación americana y la Federación Colombiana de Municipios ya han avanzado en el camino de diseñar instrumentos de diagnostico de las finanzas municipales afectadas por la atención a la población migrante. Su aplicación y estandarización están pendientes pero, sin duda, apoyarían a contar con mejor información para la implementación de la política de la atención a la población migrante venezolana condensada en los Conpes 3950 de 2018 y el 4100 de 2022.
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