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Esta columna fue escrita en coautoría con Tatiana Alfonso Sierra.
La discusión constitucional sobre los baldíos de la reforma agraria
Foto tomada por Miguel Galezzo
Los debates redistributivos sobre la tierra han regresado a la arena política y judicial. En estas semanas, la Corte Constitucional ha retomado el estudio de un conjunto de tutelas dirigidas a cuestionar las sentencias de prescripción de dominio, que algunos jueces civiles decidieron sobre tierras públicas de la reforma agraria (o baldíos). La decisión de la Corte es trascendental por razones de política pública y constitucionales. Por un lado, los procesos civiles de prescripción de dominio han facilitado, en varias ocasiones, la acumulación de tierras por parte de particulares que no cumplían los requisitos de la reforma agraria. A pesar de que las características de los predios otorgados entre 1991 y 2018 sugieren que los beneficiarios serían posibles sujetos de reforma agraria que adquirieron baldíos de pequeñas extensiones, los datos también revelan que la prescripción permitió que los particulares, que no cumplían las condiciones de la reforma agraria, pudieran adquirir esas tierras públicas y, en muchos casos, en grandes proporciones. Por otro lado, la decisión de la Corte definirá el sentido de algunas normas agrarias en relación con el derecho civil dentro de los lineamientos de la Constitución de 1991, con el fin de asegurar el acceso progresivo a la propiedad rural por parte del campesinado empobrecido.
En otras entradas en este portal, hemos evidenciado las dimensiones empíricas de este fenómeno y, en esta ocasión, queremos presentar las dimensiones constitucionales del mismo. El estudio de este tema requiere una mirada histórica de las reglas de propiedad entre particulares y las normas agrarias que aplican a los baldíos que están por fuera del mercado entre particulares, a partir de la óptica de la Constitución Política de 1991. El debate gira en torno a la forma para acceder a la propiedad de los baldíos, la vía para definir si un bien rural es baldío o privado y las consecuencias de las sentencias de prescripción de dominio de baldíos.
Celebramos que, con el regreso de los temas redistributivos, el derecho agrario retorna al escenario público. Mientras esta área del derecho fue protagonista de álgidos debates sobre los conflictos rurales en el siglo XX, hoy es la gran ausente de la mayoría de los programas de estudio en las facultades de derecho del país. El derecho agrario aún ofrece herramientas analíticas y metodológicas relevantes para entender las particularidades de las relaciones agrarias, que atraviesan la cotidianidad de al menos el 20% de las y los colombianos. Por ello, el análisis de fenómenos como la prescripción de baldíos debe anclarse en las nociones básicas del derecho agrario como la desigualdad de las relaciones económicas en la estructura agraria y el rol del Estado en equilibrar esas cargas a favor de los sujetos rurales empobrecidos.
La propiedad de los baldíos: ocupación más adjudicación estatal
La pregunta de arranque en la discusión que hoy enfrenta la Corte gira alrededor de la forma de adquirir la propiedad sobre bienes baldíos. La propiedad sobre las tierras públicas puede surgir con la ocupación—o explotación económica de los baldíos que debe cumplir unos lineamientos—y la adjudicación estatal—esto es, un acto estatal que explícitamente indique que el bien sale de su dominio—(de acuerdo con las reglas previas al Decreto- Ley 902 de /2017). En el derecho civil colombiano, los derechos reales (como la propiedad) son adquiridos a través del modo (por ejemplo, la ocupación, la posesión o la tradición) y el título (que puede ser una escritura pública de compraventa o una adjudicación administrativa o una sentencia de prescripción adquisitiva, que estén inscritas en el registro inmobiliario). En palabras castizas, una persona se convierte en dueña de una finca privada si, por ejemplo, realizó una compraventa (modo) con el anterior dueño, la cual consta en una escritura pública inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria (título). En otras ocasiones, una persona puede convertirse en la dueña de una finca privada si la cultivó por un tiempo determinado—antes 20 años y ahora 10 años—, con la intención de convertirse en la nueva propietaria y de buena fe (esas situaciones reciben el nombre de posesión en derecho, que constituye uno de los modos de adquirir derechos reales), y logra que un juez acredite su nueva propiedad a través de una sentencia, que debe ser inscrita en el folio de matrícula (título).
Frente a los baldíos, la explotación económica constituye la ocupación (modo), dado que ocurre sobre cosas que no tienen dueño privado y tiene el fin de generar el derecho de propiedad por primera vez sobre esos bienes. Sin embargo, la explotación no genera el derecho de propiedad sobre los baldíos por sí sola, sino que requiere de una declaración estatal explícita en una adjudicación (título). Hoy, la autoridad agraria (o Agencia Nacional de Tierras - ANT) debe hacer la declaración explícita, por medio de una resolución. Una vez una persona explota económicamente un baldío, por tiempo específico (5 años) y dentro de unos lineamientos (por ejemplo, el baldío no debe tener límites ambientales), puede solicitar la propiedad ante la ANT, que estudiará el caso (En el marco de la Ley 160/94). Si la persona cumple los requisitos subjetivos y objetivos de la reforma agraria, la ANT declara que la propiedad del baldío pasa del Estado colombiano al particular. Solo ahí surge el derecho de propiedad.
La condición de baldío o privado de los bienes rurales
La segunda pregunta en el debate de la prescripción de los baldíos es la vía para definir la naturaleza de los bienes rurales, esto es, si son baldíos (tierras públicas) o privados. Este interrogante determina la ruta que un particular debe seguir para acceder a la propiedad sobre un predio rural. Si el bien es privado, la prescripción de dominio es una vía válida a la que puede recurrir una persona que haya explotado económicamente ese predio con el propósito de convertirse en la nueva dueña—lo cual recibe el nombre de posesión, en el derecho civil—. Por el contrario, si el bien es baldío, la prescripción no es una ruta válida y, por el contrario, la persona debe demostrar que reúne los requisitos subjetivos y objetivos de la reforma agraria para obtener la adjudicación estatal luego de haber explotado económicamente la tierra dentro de unos lineamientos—lo que conocemos como ocupación en el derecho civil y agrario—. Ello significa que un juez civil tiene la principal tarea de verificar que el bien solicitado en un proceso de prescripción efectivamente es un predio privado. De lo contrario, el juez no puede continuar el proceso, pues una sentencia que confiera la propiedad de un baldío no tiene efectos frente al Estado. Sobre esto volveremos más abajo.
A primera vista, la determinación de la naturaleza jurídica de un predio rural parece compleja, pues en Colombia no contamos con un inventario de baldíos, tenemos un catastro aún incompleto—y, en buena medida, desactualizado—y un sistema de registro y catastro que no dialogan entre sí. Frente a esa dificultad de datos, el derecho civil y agrario han creado reglas que permiten resolver este problema en el caso a caso, de manera que las autoridades se concentren en donde existen conflictos que deben ser atendidos.
Unas de las normas que nos permiten resolver si un predio es baldío o privado es la Ley 200 de 1936, que surgió de la Revolución en Marcha durante el gobierno de López Pumarejo. Como lo evidencia Catherine LeGrand, esa norma buscó responder a la movilización rural por los conflictos redistributivos a lo largo del país y, en especial, en Cundinamarca y Tolima, durante los años veinte y treinta del siglo pasado. Una controversia central era la forma para determinar la propiedad sobre los bienes rurales en un contexto de despojo de colonos y la nación por parte de terratenientes, quienes ampliaron sus haciendas para aprovechar el aumento de precios en el mercado internacional debido al boom de las exportaciones de materias primas.
La reforma del 36 establece una presunción de predios privados cuando existe explotación económica y unas reglas para demostrar la propiedad privada sobre la tierra. Veamos. En su artículo primero, la norma indica que “[s]e presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares”, lo que implica la explotación económica del suelo con, por ejemplo, cultivos o ganados. Luego, el artículo segundo señala que “[s]e presumen baldíos los predios rústicos no poseídos”. Por último, el artículo tercero precisa que la presunción de bien privado es desvirtuada con el título originario del Estado (esto es, la adjudicación de baldíos) o los títulos que transfieran el dominio y estén inscritos en el registro inmobiliario dentro de los 30 años anteriores al 16 de diciembre de 1936 (cuando la ley es aprobada).
Una primera lectura podría sugerir que estas normas son contradictorias porque, en primer lugar, crean una presunción de bien privado con la explotación económica de la tierra y, en segundo lugar, abren la opción de controvertir dicha presunción con títulos claros de propiedad, que estén debidamente inscritos en el registro inmobiliario. Más aún, una lectura errada de esa presunción ha llevado a concluir que la explotación económica permite comprobar la propiedad de la tierra y no es necesario contar con títulos. Ese entendimiento desconoce las reglas para probar la propiedad y extiende una garantía prevista para proteger a colonos en desalojos a otros escenarios que beneficiarían a terratenientes con títulos dudosos. Por otro lado, la presunción—que puede ser controvertida y derrotada en el proceso judicial—ha sido tomada como un hecho incontrovertible y como un elemento para determinar la naturaleza del predio en lugar de una garantía procesal.
Sin embargo, una lectura detallada de esa norma revela que esa contradicción no existe. La presunción del artículo 1 es solo eso: una presunción. En una lectura jurídica estricta, la presunción legal que puede ser derrotada en un proceso judicial no constituye nunca una forma de determinar la naturaleza del predio, sino una forma en la que se distribuyen las cargas probatorias respecto de los predios rurales cuando se discute a quién pertenecen. Es decir, esa norma no crea derecho de propiedad sobre los bienes rurales y, sobre todo, puede ser controvertida (Decreto 59 de 1938). Por el contrario, el derecho de propiedad sobre la tierra es probado con títulos que transfieran el dominio y sean públicos en el registro inmobiliario, como lo fija el artículo 3.
Si dicha presunción no genera propiedad ni sirve para probar ese derecho, ¿cuál es su propósito? El fin de esa ficción legal es proteger a los colonos de las acciones posesorias y de los juicios de lanzamiento por ocupación a los que estaban expuestos frente a los terratenientes y de quienes no podían defenderse efectivamente debido a la carencia de títulos. En esos escenarios, la explotación económica sugería que el predio era privado y los colonos podían proteger sus cultivos frente a las olas de despojo de los hacendados. Hoy, las reglas para determinar si un predio rural es baldío o privado aparecen, en términos casi idénticos al artículo 3 de la Ley 200 del 36, en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Esta lectura es acorde con lo expuesto por el propio Jaime Vidal Perdomo, quien fue un abogado reconocido en estos temas y asesor del Incora. En un debate sobre la prescripción de baldíos, Vidal Perdomo indicó: “[f]avorecidos por la presunción derivada del hecho de la posesión económica, algunos pudieron pensar que se abría legalmente la posibilidad de adquirir tierras baldías por prescripción, fenómeno final de la posesión. Sin embargo, el art. 2 del decreto 59 de 1938, reglamentario de la Ley 200, vino a despejar toda duda, reiterando el criterio legal tradicional de que los baldíos se incorporan al patrimonio privado por el título de adjudicación.”
Entonces, los baldíos sólo pueden ser adquiridos a través de la ocupación y adjudicación estatal, por lo que la propiedad sobre los mismos no puede surgir de la posesión ni sentencias de prescripción de dominio. Sin embargo, como hemos mostrado en otras columnas, la prescripción de baldíos es un fenómeno amplio en el país. ¿Qué ocurre con esas sentencias de jueces civiles?
Los efectos de las sentencias de prescripción de baldíos
Desde finales del siglo XIX, la prescripción de baldíos está prohibida en el derecho colombiano (en particular, los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, y 63, 102 y 150-18 de la Constitución del 91). Más aún, las sentencias de prescripción de baldíos no tienen efectos frente al Estado (artículo 5 de la Ley 120 de 1928 y el numeral 4 del artículo 375 del Código General del Proceso). Incluso si los jueces civiles entregan baldíos a particulares en procesos de prescripción de dominio, esos fallos no tienen efectos y no sirven para demostrar la propiedad sobre las tierras públicas, pues es una actuación prohibida.
Las sentencias de prescripción desconocen que los baldíos no han salido del dominio del Estado porque, a pesar de haber estado ocupados, no han sido adjudicados y, por tanto, no es posible jurídicamente reconocer la propiedad sobre ellos. Así lo establece explícitamente el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, el cual precisa que los ocupantes de tierras baldías no tienen la calidad de poseedores y sólo tienen una mera expectativa frente a la adjudicación. De esto se deriva entonces que, en aquellos casos en los que se ha declarado la existencia de un derecho de dominio a través de una sentencia judicial que se basa en una prohibición del ordenamiento jurídico, no generan expectativas legítimas, sino meras expectativas. Las meras expectativas no son fuente de derecho y, de acuerdo con la misma Corte Constitucional, no hacen exigible el derecho. Así pues, el Estado no está en la obligación de reconocer derechos de propiedad sobre bienes baldíos que han sido apropiados por una vía explícitamente prohibida.
Con todo, la respuesta estatal frente a la prescripción de baldíos debe fundamentarse en las promesas—hasta hoy incumplidas—de la reforma agraria y de la Constitución Política en acceso a la tierra. En particular, la ruta de actuación frente a estas sentencias debería considerar las diferencias entre aquellos casos en los que las personas tienen derecho a acceder a la tierra a través de la adjudicación administrativa, dado que cumplen los requisitos subjetivos y objetivos de la reforma agraria, y las personas cuyo acceso a la tierra no depende de la actuación estatal, porque no son sujetos de reforma agraria. En el primer caso, la autoridad administrativa frente a una sentencia de prescripción adquisitiva del dominio puede gestionar el tránsito de la mera expectativa a la consolidación del derecho para garantizar que los sujetos de reforma agraria tengan acceso a la tierra y no enfrenten otra forma de despojo. En el segundo caso, la autoridad administrativa estará en el mismo supuesto actual y podrá atajar la fuga de baldíos en manos de quienes deben acceder a la tierra por vías de mercado.
La Corte tiene entonces la misión de resolver este gran problema de inseguridad jurídica, que se generó a partir de miles de sentencias que accedieron a la prescripción sobre predios baldíos. Para ello, este tribunal cuenta con las herramientas del derecho constitucional y del derecho agrario, que son las normas aplicables a las relaciones agrarias.
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