La matrícula cero garantizaría el principio de progresividad en la educación

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El Estado tiene la obligación de mantener el valor de la inversión en educación y de aumentar el financiamiento y gasto en materia educativa para aumentar su cobertura y calidad.

En un Informe reciente, el Banco Mundial, a propósito del covid y su impacto en la Educación, advierte que si no se toman medidas urgentes de política pública, la crisis derivada de la pandemia traerá costos para la educación y el desarrollo de los gobiernos al producir un aumento en la cantidad de deserciones escolares y mayor inequidad. Estos impactos, en conjunto, tendrán un costo a largo plazo sobre la acumulación de capital humano, las perspectivas de desarrollo y el bienestar. El mismo informe resalta que, producto de la pandemia, habrá un aumento de la deserción escolar, incluso, sin posibilidad de retorno al proceso educativo.

Al juzgar por los hechos, la crisis de la pandemia no ha generado ninguna reflexión frente a lo que piensa el gobierno nacional sobre la prioridad en el gasto en materia educativa. Las vergonzosas imágenes que celebran la incipiente llegada de las vacunas al país contrasta con la realidad de ser un país que poco o nada aporta en materia de ciencia y tecnología para superar las dificultades y problemáticas  de la humanidad, y que tiene que esperar en una larga fila para que los países desarrollados a bien tengan proporcionarle las sobras de los resultados de sus esfuerzos investigativos.

De las 32 universidades públicas que conforman el sistema público de instituciones de educación superior del país, solo 15 anunciaron que no cobrarán durante este primer semestre de 2021 las matrículas a sus estudiantes, entre ellas la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Las restantes han establecido algunos alivios y descuentos de acuerdo con el estrato socioeconómico de sus estudiantes, entre ellas, la Universidad Nacional. Es increíble que aún en estas circunstancias en que nos encontramos mendigando los avances tecnológicos de países que sí invierten en procesos científicos y tecnológicos, no demos un timonazo para que no volvamos a sufrir esto como sociedad. Para no ir tan lejos, el día de ayer, el gobierno decidió atender esta justa demanda de los y las estudiantes del Cauca a punta de represión.

Frente a este panorama, el debate de la financiación y deserción en materia de educación superior ha girado alrededor de la garantía estatal de “matrícula cero” para los estudiantes de las 32 universidades públicas del Sistema Educativo Nacional. Para orientar esta discusión, considero pertinente recordar que el principio de progresividad en materia educativa no es un asunto discrecional ni una prerrogativa generosa de los mandatarios de turno, sino el cumplimiento de una obligación del Estado Colombiano. Por ello, en esta breve reflexión recordaré las "subreglas" y los alcances que ha establecido la jurisprudencia nacional en materia del principio de progresividad educativa.

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la conceptualización del principio de progresividad desde dos dimensiones: por un lado, el principio como la garantía de no regresión a las condiciones materiales y de cobertura que modifique cada año con respecto a la garantía estatal del derecho a la educación; por otro lado, la prohibición del derecho internacional de los Derechos Humanos de la regresividad financiera en el derecho a la educación.

Desde el principio de progresividad como obligación de avance en condiciones materiales y de cobertura alcanzados en el derecho a la educación, el carácter progresivo de este derecho implica que, cuando se alcanza algún nivel de disfrute, las autoridades públicas no pueden adoptar medidas que conlleven a un retroceso en su realización (Sentencia T-698 /10).

En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que: “la gratuidad en la educación superior es una obligación progresiva del Estado, una vez se haya adoptado una medida que promueva el acceso económico en este nivel educativo, no puede desplegar conductas que conlleven un retroceso, pues una vez se ha superado esta etapa primaria –acceso–es deber del Estado garantizar la permanencia en el respectivo ciclo cuando la continuidad de los estudios depende de dicha medida económica” (Sentencia T-375/13). De acuerdo con lo anterior, constituye una medida regresiva suspender un beneficio económico otorgado por una entidad territorial, cuando un estudiante ha cumplido con los requisitos para acceder al mismo y se encuentra cursando niveles avanzados de su formación académica.

Este Alto Tribunal también se ha pronunciado sobre el principio de progresividad en los niveles de educación preescolar y básica primaria. Sobre esto ha manifestado que cuando se ha ampliado la cobertura a dos o tres grados del nivel preescolar, su intempestiva suspensión va en contra del principio de progresividad y puede constituir una medida regresiva. Así, la obligación del Estado de garantizar un año de preescolar es un contenido mínimo que debe ampliarse progresivamente (Sentencia T-066/07).

El principio de progresividad (y el derecho al debido proceso) deben aplicarse cuando, por ejemplo, cambian las condiciones y se busca modificar la situación de quienes asisten a instituciones privadas que han sido contratadas, por entidades territoriales, para prestar el servicio educativo. Del mismo modo se ha considerado como regresiva la decisión mediante la cual se privó intempestivamente de un beneficio educativo del que gozaban unos jubilados en favor de su hijo discapacitado.

Desde el segundo de los aspectos, esto es, el principio de progresividad como principio financiero de no regresividad en inversión en los presupuestos anuales invertidos en educación, el incremento en pesos constantes de los presupuestos asignados anualmente a las instituciones de educación es un principio supralegal o constitucional que encuentra sus consagración formal en el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el Artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Igualmente, el legislador colombiano ha corroborado el carácter de gasto social que revisten las transferencias del presupuesto general de la Nación a las universidades públicas. Así se deduce de lo reglado por el artículo 84 de la Ley 30 de 1992.

El principio de progresividad en la educación, por un lado, tiene como fin establecer una garantía mínima de orden legal para que las instituciones educativas puedan cumplir su misión pública. Por el otro, obliga al Gobierno Nacional o Territorial, a transferir los recursos a las instituciones de educación superior con base en los ingresos aportados en el año inmediatamente anterior con aumento del Índice de Precios al Consumidor (IPC). En realidad no es un incremento en términos reales, pues lo único que permite la fórmula es que la inversión social en educación no se vea reducida cada año por cuenta de la pérdida adquisitiva del dinero, sino que mantenga su valor constante. La progresividad, en términos reales u objetivos, con la fórmula del IPC no se ha producido, sino que simplemente se garantiza que no se disminuya dicha inversión.

El fundamento del principio de progresividad en el gasto social se encuentra plenamente justificado dentro de la fórmula política del Estado Social de Derecho. Este principio no es letra muerta sin ningún efecto normativo, sino que, por el contrario, es una de las finalidades esenciales del Estado donde las autoridades están obligadas a proteger y garantizar todos los derechos constitucionales y legales. Nada más natural dentro del Estado Social de Derecho que se implementen fórmulas garantistas, limitativas y reforzadas para que no quede al garete de los gobiernos la suerte de los derechos sociales de los ciudadanos.

La Corte Constitucional ha explicado, en Sentencia C- 177/02, que del tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto en la educación superior, como rasgo de su autonomía constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aquel o de estos. En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben de la Nación, ellos se destinan al funcionamiento o a la inversión, pues la redacción de la norma es clara al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión”.

Igualmente, en sentencia ACU-579 del 28 de octubre de 1999, el Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenando al Gobierno Nacional dar cumplimiento al artículo 86 de la ley 30 de 1992 y girar los recursos del presupuesto de la Universidad Nacional de Colombia para el año 1999 tomando como base el capital asignado en el año inmediatamente anterior.

De los referentes normativos relacionados y de la jurisprudencia Constitucional y Contenciosa que se han ocupado del tema, se puede concluir que el mandato legal de incremento en pesos constantes de los presupuestos asignados anualmente a las instituciones educativas es un principio supralegal que tiene como finalidad establecer un mínimo legal que obliga al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales a transferir los recursos a las instituciones de educación superior con base en los ingresos aportados en el año inmediatamente anterior con aumento del IPC (incremento que solo garantiza que se mantenga la misma inversión en educación por la pérdida adquisitiva del dinero).

Sobre la no regresividad, como una manifestación del principio de progresividad, recientemente se pronunció la Corte Constitucional colombiana en su Sentencia T-030/20. En este fallo el Alto Tribunal conoció de una acción de tutela interpuesta en contra de la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia y la Secretaría Municipal de Jericó, por los representantes de unos estudiantes a quienes se les suspendió (de manera injustificada) el servicio de internet en una escuela rural, bajo el modelo de Escuela Nueva. En su defensa los demandados argumentaron, principalmente, que su decisión fue el resultado de la reducción de los recursos girados por el Ministerio de Educación Nacional y que el internet no era un servicio indispensable para garantizar el derecho a la educación (Sentencia T-030/20).

En su fallo la Corte enfatizó en la importancia del internet como una herramienta para alcanzar los fines de la educación. De igual manera señaló que el hecho de que el departamento de Antioquia destinara en los años 2015 y 2016 recursos para garantizar el acceso al servicio de internet, fue una actuación de la Entidad Territorial que estuvo determinada por el principio de progresividad. Enseguida la Corte explicó el fundamento de la no regresividad que significa una obligación de lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la efectividad de un derecho.

Además, en la no regresividad debe tenerse en cuenta que:

  1. no es absoluta, lo que significa que bajo ciertas condiciones (como son racionalización de recursos y el contexto histórico) puede generarse un retroceso;
  2. se debe aplicar al legislador y a la administración;
  3. no avala la inacción del Estado en su deber de implementar acciones para proteger derechos;
  4. es exigible por vía judicial.
  5. la entidad territorial que restringe o limita la faceta prestacional de un derecho debe motivar sus decisiones demostrando la importancia del fin (Sentencia T-030/20).

Según estas consideraciones de hecho y de derecho, la Corte ordenó a la entidad territorial adoptar las medidas para mitigar el impacto de la falta de prestación del servicio de internet en la escuela rural y adoptar un plan de acción para reactivar la prestación de dicho servicio, de manera progresiva y gradual. 

De acuerdo con la jurisprudencia colombiana y los estándares internacionales, el Estado no tiene solamente la obligación de mantener el valor de la inversión en educación, es decir, aumentar año a año únicamente la devaluación del IPC, con lo cual se garantiza la misma inversión pero no la progresividad en el gasto. También tiene la obligación de aumentar el financiamiento y gasto en materia educativa para aumentar su cobertura y calidad.

Por ello, garantizar la matrícula cero para los y las estudiantes de las 32 universidades públicas en estos momentos de pandemia constituiría un verdadero cumplimiento de la obligación Estatal de garantizar el principio de progresividad en la educación, que valga decirlo, en estricto sentido normativo, ya no tiene reversa la gratuidad en la educación superior.

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*Este es un espacio de opinión y debate. Los contenidos reflejan únicamente la opinión personal de sus autores y no compromete el de La Silla Vacía ni a sus patrocinadores.

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