La UAF multipropósito y la magia estatal

La UAF multipropósito y la magia estatal
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El pasado martes la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (Upra), en un trabajo conjunto con la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y el Ministerio de Agricultura, realizaron la socialización de la nueva metodología para el calculo de la UAF por unidades físicas homogéneas a escala municipal. Que, en otras palabras, puede considerarse como un ejercicio necesario de unificación de diversas Unidad Agrícola Familiar (UAF) preexistentes bajo un enfoque multipropósito. Esta política pública sería aprobada por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras bajo la Resolución 167 de junio 2 del presente año.

¿Qué es eso de una UAF multipropósito y unificada? ¿Por qué es importante? ¿Qué tiene de novedoso? Y, quizás más importante: ¿cómo este debate nos lleva necesariamente a pensar en el Fondo de Tierras de la Reforma Rural Integral y en el poder mágico del Estado moderno?

1. Antecedentes

Cada vez que se escribe sobre este tema es necesario comenzar por el mismo sitio: explicando qué es la UAF.

Así las cosas, la Unidad Agrícola Familiar (UAF) es una unidad de medida que permite calcular, por medios técnicos de campo y de información secundaria, qué tanta tierra necesita una familia campesina para ser sostenible en cada lugar especifico de nuestra heterogénea geografía rural.

Vale la pena subrayar que, por lo general, los procesos de reforma agraria, al menos en el contexto latinoamericano, se han movido por rangos fijos de distribución de la tierra. La idea de que una hectárea de tierra no es la misma en el municipio de Planadas (Tolima) y en el Tambo (Cauca) es un invento típicamente colombiano, fruto de nuestra riqueza biofísica, así como del nivel de penetración de la infraestructura estatal y el acceso a los mercados.

Así las cosas, la UAF es una creación de las escaramuzas estatales por implementar procesos de reforma agraria en nuestro país. Esta tecnología rural tendría su paradigma conceptual en el artículo 50 de la Ley 135 de 1961 y tomaría cuerpo con la Ley 1 de 1968. Dicha UAF primigenia establecería la ecuación hegemónica de nuestro liberalismo rural a lo largo del siglo XX, según la cual existe una correlación inequívoca entre extensión de la tierra formalizada (fundamentalmente baldíos), capacidad de endeudamiento, fuerza de trabajo y ganancia.

Posteriormente, con el artículo 38 de la Ley 160 de 1994, el espíritu de la UAF transmutaría hacia una empresa rural de estructura familiar que depende para su éxito de las condiciones tanto logísticas como biofísicas de su asentamiento. La Ley 160 de 1994 y su antecesora, la Ley 30 de 1988, ya avizoraban la finitud de los baldíos de la nación y por lo tanto empezaban a pensar un enfoque en el que la tierra es vista como un “recurso escaso” y claro esta en nuestro contexto nacional, claramente mal distribuido, pero volveremos a ese punto más adelante.

Producto del enfoque de la Ley 160 se distinguió entre 2 UAF: por Zonas Relativamente Homogéneas (ZRH) y el enfoque predial. La distribución de tierras en el país por medio de la UAF de baldíos es quizás la más famosa y utilizada. Dicha medida se concretó en dos resoluciones: la 041 de 1996 y la 020 de 1998. Ambas utilizaron los lineamientos metodológicos que se consignaron en otra resolución, la 017 de 1995. Bajo las anteriores resoluciones, la cantidad de tierras para que una unidad campesina fuera viable puede observarse en la siguiente distribución de máxima extensión otorgable por familia.

Cartografía realizada por Upra-ANT

 

La firma del Acuerdo de Paz de la Habana y el modelo de acceso a tierras orientado bajo el paradigma de ordenamiento social de la propiedad (Decreto 902) produjo un debate en torno a qué tipo de UAF debía utilizarse en los barridos prediales de la Reforma Rural Integral. ¿Debería utilizarse la UAF predial que se desarrolló para responder a la demanda del Subsidio Integral de Acceso a Tierras (Siat), a través del Acuerdo 192 de 2009, o más bien sería más conveniente utilizar la UAF por Zonas Relativamente Homogéneas para adjudicar baldíos (siguiendo los lineamientos del Acuerdo 202 de 2009)?

En ese momento la ANT se decantó por utilizar la UAF predial. Sin embargo, la Upra, en su nueva guía metodológica, reconoce que dicha interpretación fue, al menos, confusa:

“[..] en el año 2018, la ANT, reglamentando el artículo 26 del Decreto Ley 902 de 2017, desarrolló un nuevo instrumento metodológico denominado "Guía operativa de UAF Predial", adoptado por la Gerencia General mediante la Resolución 2533 del mismo año. Este se perfiló como instrumento a ser aplicado en todos los programas de acceso a tierras en el marco del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la propiedad. […] dicho instrumento configura un direccionamiento confuso debido a que el Decreto Ley 902 no modifica las disposiciones de UAF existentes”. (Upra y ANT 2021:55)

2. Nueva Metodología de la UAF

Bajo el contexto anterior, una nueva metodología que fuera aceptada en el difícil Consejo Directivo de la ANT es todo un logro. Pero más allá, es necesario reconocer que la Upra y la ANT acertaron al recoger los principales aprendizajes y puntos a favor de las propuestas metodológicas anteriores, buscando allanar el camino y no partir de cero. Lo anterior, indudablemente, facilitó el trabajo de diseño y resolución de obstáculos a través de su comprobación empírica en diversos pilotos municipales.

La metodología nueva para el cálculo de la UAF contempla un momento de alistamiento y siete fases posteriores como puede observarse en el siguiente gráfico.

Gráfico 1 realizado por Upra-ANT 2021

De esa nueva metodología propuesta por el sector en su conjunto vale la pena resaltar varios elementos importantes.

En primer lugar, reconstruye las dinámicas de la economía campesina real. Para calcular la cantidad de tierra que necesita una familia campesina en determinada área geográfica rural es necesario construir un modelo productivo estándar del lugar en cuestión, conocer cuánto le cuesta al campesino de ese lugar cosechar un producto, en cuánto lo esta vendiendo y a dónde. Cuando se realiza dicho ejercicio, por lo general, para que un solo cultivo genere el excedente necesario para que una familia sea sostenible en la mediana duración, se necesitan enormes extensiones de tierra. La situación solo cambia cuando se analiza la economía campesina desde una aproximación sistémica compuesta por diversas apuestas productivas y alimentarias que se superponen en el tiempo y en el espacio para lograr, casi que por arte de magia, superar la barrera chayanoviana de la autoexplotación campesina.

Ahora bien, ¿cómo obtener la información necesaria para reconstruir un modelo real de la economía campesina? La metodología propuesta por la Upra y la ANT parten de recoger la información secundaria de rigor. Sin embargo, aciertan al plantearse un hecho ineludible, que ya nosotros en el Instituto de Estudios Interculturales habíamos identificado cuando hicimos nuestra propuesta de cálculo metodológico a la ANT en años anteriores, y es que no es posible abstraer la economía real campesina en sus costos de funcionamiento y en su anatomía de variables a partir de la información que se concentra en las centrales de abastecimiento. La realidad campesina comprueba reiteradamente la tesis de Albert Berry sobre la “relación inversa” entre el uso intensivo de la mano de obra familiar, el tamaño de la unidad productora y la productividad promedio de la tierra. Para este ítem la nueva metodología de cálculo de la UAF propone que es necesario ir a terreno para obtener los datos principales de esa vitalidad campesina y no quedarse con los datos del producto final de las cosechas que llega a las ciudades.

De manera complementaria al modelo sistémico productivo-financiero, la nueva metodología propone aplicar un “análisis de sensibilidad al rango modelado a partir de factores espaciales”. Dichas variables espaciales corresponden a un esfuerzo para anticipar qué tanto el acceso a vías y a los centros de comercialización impacta en las distancias y los recorridos realizados por el productor y en los precios de comercialización.

En segundo lugar, la nueva metodología busca ordenar el territorio desde una escala meso-regional y multipropósito. Estas prerrogativas del desarrollo sostenible son casi inexistentes en la metodología de la UAF predial, que al estar pensada bajo el paradigma clásico del Desarrollo Rural Integrado (DRI) está obsesionada en el éxito de un proyecto productivo en un predio, lo cual la torna indiferente a los factores de sostenibilidad ecológica y a sus respectivos ordenamientos regionales.

La nueva metodología unificada de UAF orienta a “reconocer y potenciar la diversidad biológica y las especificidades geográficas, sociales, económicas, étnicas y culturales de los territorios, a partir de una visión sistémica holística, integral y compartida del aprovechamiento sostenible del potencial del territorio, para mejorar su productividad y contribuir al bienestar y buen vivir de los pobladores rurales” (Upra y ANT). Lo anterior se logra, técnicamente, al reconstruir el territorio nacional por “Unidades Físicas Homogéneas (UFH)”, e iterando el proceso anterior a partir de una perspectiva mesoregional con un “Portafolio de Sistemas Productivos Predominantes”, pensado desde las alternativas productivas agropecuarias de los sistemas propios campesinos.

Producto del ejercicio anterior se obtiene el calculo del área mínima rentable (AMR) por cada UFH. Y se está en condiciones de conocer el beneficio familiar mínimo esperado, el cual permite alcanzar el nivel de ahorro esperado como garantías mínimas de la UAF.

Además del anterior análisis financiero-productivo que debería pensar políticas de alcance regional, la nueva metodología incorpora cinco áreas complementarias de sostenibilidad en el análisis: 

  • Reconocimiento de la economía del cuidado. 
  • Destinación a infraestructura productiva.
  • Vivienda rural.
  • Estado de conservación de ecosistemas.
  • Beneficio para seguridad alimentaria.

Como podrán observar los interesados en la materia, la Upra y la ANT fueron muy cuidadosas en reducir la subjetividad en la medida de lo posible, buscando cómo expresar por medio de un conjunto de procesos matemáticos magnitudes medibles, costos y diversos coeficientes correspondientes a las anteriores áreas complementarias. Lo anterior invita a evidenciar al compromiso que la nueva metodología tiene con el ordenamiento territorial y las funciones tanto sociales como ecológicas de la propiedad.

En tercer y último lugar, se trata de una UAF unificada para responder a diversos procedimientos agrarios frente a un panorama de dispersión y confusión de UAF que reina en la actualidad. El Acuerdo 167 de 2021 le permitiría a esta nueva metodología, en caso de implementarse y bajo unos parámetros razonables de eficiencia fiscal, aplicarse para todos programas de acceso a tierra en los términos contemplados en los capítulos 1 y 2 del título IV del Decreto-Ley 902 de 2017 -baldíos, bienes fiscales patrimoniales, baldíos reservados destinados a programas de dotación de tierras y, claro está para el Subsidio Integral de Acceso a Tierras (Siat)-.

Igualmente, se respetan las exenciones del marco legal vigente. Es decir, son excluidas de la nueva UAF las áreas consideradas como inadjudicables, las áreas condicionadas (ver diagrama abajo); así como las figuras de ordenamiento social de la propiedad rural exceptuadas de la UAF por el artículo 38 de la Ley 160 de 1994 (Zonas de Reserva Campesina, Áreas de Ley 70 de 1993 sin titular y las Zonas de Desarrollo Empresarial).

Gráfico 2 realizado por Upra-ANT 2021