Mitos y soluciones del transporte masivo

Mitos y soluciones del transporte masivo

El valor del pasaje del transporte público en una operación como la de TransMilenio (TM) y sus servicios complementarios (Servicios Zonales del Sitp) pueden motivar o desmotivar a los ciudadanos a usarlos, reduciendo la demanda por las vías para el transporte motorizado individual en una ciudad como Bogotá. Pero lo que realmente determina la preferencia por el transporte público es su calidad; más ahora luego de la pandemia.

A diferencia de lo que pasaba hace 20 años, y antes, cuando se podía proyectar un aumento de la demanda en los sistemas de transporte masivo, la tendencia actual es la contraria. Las personas quieren usar cada vez menos el transporte público en nuestra sociedad.

Por supuesto que el escenario ideal son tarifas bajas y buena calidad. Para lograr esto no solo es necesario invertir recursos públicos, sino también (tan o más importante) definir exactamente dónde se deben focalizar.

Hasta el momento, en el caso colombiano, lo que se ha hecho con los recursos públicos, diferentes a los dirigidos a la infraestructura, es cubrir la diferencia entre la Tarifa Técnica de Operación (TT) y el valor del pasaje por medio de Fondos de Estabilidad Tarifaria (FET), buscando evitar un valor por pasaje muy alto.

Esto es, cubrir con recursos públicos la diferencia generada entre la suma de todos los pasajes pagados y el costo total que se necesita pagar por la operación. En otras palabras, se subsidia el valor del pasaje simplemente para tapar el hueco financiero de la operación, sin influir en la calidad del servicio a los usuarios.

Sin embargo, existe otro camino para la lógica y necesaria idea de destinar recursos públicos al transporte urbano de pasajeros. Y es usarlos por una única vez disminuyendo algunos de los costos recurrentes que más influyen en el costo de la operación; y que cada día hacen más grande y recurrente el déficit. Es decir, invirtiendo directamente en la fuente origen de estos y por tanto excluyéndose de la TT. Eso sí, teniendo cuidado en tapar o generar ineficiencias en la oferta del servicio.

Cubrir el déficit recurrente entre la TT y el valor del pasaje, sin disminuir la TT, como ha ocurrido en Bogotá desde la entrada del componente zonal del SITP, con la extraña esperanza que este desaparezca algún día, es seguir enviando recursos públicos a un barril sin fondo.

Entonces, al tiempo de buscar nuevas y precisas fuentes de financiación para disminuir el valor del pasaje a los usuarios, es importante definir y tener muy claro si los recursos públicos deben subsidiar la demanda, tapando el déficit, o si se deben invertir por una sola vez directamente en la oferta, de forma que disminuya la TT, se equilibre la ecuación y se pueda garantizar una mejora sustancial en la calidad del servicio.

Aunque el monto aportado por el Estado puede ser el mismo en el corto plazo, el destino de estos tiene un impacto muy diferente según el concepto con el que se aporte y hasta en el flujo de los recursos públicos en el largo plazo. No se puede seguir buscando recursos extraordinarios para tapar semejantes huecos cada año.

No hay que caer en el populismo de políticos y oportunistas que dicen que el hueco se ajusta simplemente bajándoles los ingresos a los transportadores. Sean operadores privados o públicos, el costo es muy similar porque las ganancias privadas equivalen a las ineficiencias de la administración pública en la prestación de servicios. La solución está, inicialmente, en no incluir en el costo de operación la inversión en los vehículos y en algunos componentes de la infraestructura, como por ejemplo los patios de mantenimiento.

Los mitos

Existen dos mitos sobre los sistemas de transporte masivo tipo TransMilenio los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (Sitm) que impiden hacer un correcto diagnóstico de las dificultades financieras que viven y, por tanto, encontrar soluciones: el primero es que los operadores privados se llevan las utilidades y, el Gobierno, las pérdidas del sistema; y el segundo es que asignar inversiones a los privados disminuye las necesidades de recursos públicos para su operación y reduce la Tarifa Técnica.

Las utilidades del sistema

El primer mito parte de la muy común confusión entre ingresos y utilidades. Si una empresa tiene ingresos por 100 pesos, pero gasta 90 en la operación, su utilidad es de 10 pesos. Si otra empresa tiene ingresos por 50 pero solo gasta 30, su utilidad es de 20. Es decir, tuvo mejor utilidad la empresa que 50 en ingresos que la que recibió 100.

Teniendo esto en mente, es cierto que los prestadores del servicio se llevan la mayor parte de los ingresos de un sistema como TransMilenio; pero esto se debe a que los privados son los que más invierten en la operación. Si las empresas privadas invierten más del 90 por ciento en la operación, ¿por qué no deberían recibir una proporción igualmente mayoritaria de los ingresos? Más adelante miramos el tema de las utilidades.

Ahora bien, lo importante en este momento es entender bien qué entendemos por operación y cuál es la función del Gobierno en la prestación de los servicios públicos en un Estado social de derecho.

La operación de un sistema de transporte es la prestación del servicio. Es decir, en otros, el alistamiento, los recorridos, el mantenimiento de los vehículos, todo el personal vinculado, el sistema de programación, seguimiento y control de la flota, el sistema de recaudo de tarifa y control de entrada y salida de pasajeros, los sistemas de monitoreo y seguridad de los usuarios, así como el aseo, mantenimiento y vigilancia de la infraestructura de estaciones, terminales, andenes y hasta los cicloparqueaderos para el uso de los pasajeros.

Curiosamente, aunque tiene su explicación en la gran diferencia en el valor de adquisición, cuando se trata de vehículos que van sobre rieles, estos son considerados inversión; pero cuando se trata de vehículos que van sobre calles, estos son considerados costos de operación; especialmente si son a combustión.

Dicho esto, los buses de los sistemas de transporte han sido tradicionalmente adquiridos por las empresas privadas prestadoras del servicio; es principalmente por esto que la inversión, costos y gastos de operación corren por cuenta de los transportadores.

Algo similar sucede con el sistema de recaudo, igualmente por preferencia invertido y operado por privados. Consecuentemente la mayor parte de los ingresos van a ellos, como lo mencionamos arriba.

La gran confusión alrededor de la distribución de los ingresos se genera al incorporar en la discusión la inversión en la infraestructura; es decir, las vías, las estaciones, terminales y patios de mantenimiento; estos últimos en el caso de Bogotá hasta antes del Sitp.

Esta debe correr por cuenta del Estado y no debe ser considerada dentro de la operación, ni, por tanto, en la TT. Si se esperara que con el valor del pasaje se cubriera también esta inversión, el valor de la TT fácilmente sería cuatro o cinco veces el valor del que pagan los ciudadanos.

Por supuesto que en un Estado neoliberal este sería el camino correcto; es decir, que los ciudadanos paguen por todos los costos y gastos del servicio que se les presta. Pero como no existe una sola constitución política que diga eso, sino que todo Estado tiene la obligación de, con los impuestos, prestar o facilitar el acceso a servicios públicos a los ciudadanos -especialmente a los de menores ingresos- como lo es el transporte, no tendría sentido cobrarles a los usuarios de transporte público la infraestructura. Esto sería como cobrarles a los estudiantes el valor de la inversión en la construcción de los colegios públicos; o cobrarle a los automóviles privados el costo total de todas las vías de una ciudad; o a los peatones los andenes; o a las bicicletas las ciclorrutas.

No sobra recordar que el valor del impuesto de vehículos en una ciudad como Bogotá solo recauda el 21 por ciento de lo que se destina anualmente a la malla vial y que el sistema antiguo de transporte público dominante en las ciudades colombianas, totalmente privado y conocido como la guerra del centavo, nunca incluyó en sus costos y tarifa el valor de las vías; ni las empresas privadas que prestaban el servicio pagaban por el uso de las vías, más allá del impuesto a la propiedad de los vehículos.

La función del Estado no es generar utilidades financieras por la inversión de los impuestos, sino generar bienestar, y equilibrar la cancha de las oportunidades para que los privados puedan desarrollar sus actividades educativas, productivas, artísticas, deportivas y culturales.

Esto es asignando de la mejor manera posible los impuestos y los ingresos que puedan generar las empresas industriales y comerciales del Estado, dentro de las cuales, obviamente, no deberían estar las de servicios públicos y/o de servicios sociales, como son las empresas de transporte públicas, como TransMilenio S.A, Metrocali, TransMetro, entre otros.

Ahora bien, si para la prestación de los servicios se delegan o subcontratan actividades con empresas privadas, estas deben tener y generar utilidades o ganancias; decir que en los sistemas de transporte las empresas públicas no generan utilidades, ni tienen porqué hacerlo, pero los privados sí, no es un descubrimiento, no es una denuncia, sino una descripción del desarrollo del Estado social de derecho.

Si el Estado generara utilidades por la prestación de servicios públicos estaríamos en un Estado abiertamente neoliberal. Y si las empresas privadas, por principio generaran pérdidas en la prestación de servicios públicos, estaríamos en el socialismo del siglo XXI.

La inversión de los privados y las necesidades de recursos públicos

El mal entendimiento o manipulación populista del primer mito lleva a la creación del segundo mito. Cuando en los sistemas de transporte los gobiernos no cuentan con los recursos suficientes para construir la infraestructura requerida para la operación del servicio, erróneamente se ha creído que el problema se soluciona incluyendo el costo de esta dentro de las inversiones a cargo de los privados.

Con esto puede que solucionen un problema de caja, pero lo que hacen es encarecer la inversión, incluso la pública, pues al final del día termina llegando para rescatar los sistemas y, sobre todo, inflar el costo de la operación y la TT.

Y si se incluye por la vía de la inversión del privado el costo de la infraestructura en la operación, se logra que la brecha entre la TT y el valor del pasaje sea enorme y aumente a niveles como los que se observan actualmente en los sistemas de transporte masivo en Colombia; más allá de la coyuntura creada por la pandemia. Esto se debe a que la utilidad de las empresas privadas se construye a partir de un retorno sobre el capital invertido; luego si invierten más, ganan más.

Si los privados invierten en los vehículos para la operación 100 pesos y el retorno esperado es del 10 por ciento, van a ganar 10 pesos; pero si deben invertir otros 100 pesos en la infraestructura, sin que aumente el retorno esperado, ahora van a tener un retorno de 20 pesos. ¿Y quiénes sino los usuarios o el Estado van a tener que pagar 20 pesos en vez de diez, por el mismo servicio?

Es decir, cada vez que se ha planteado como solución incluir más gastos de inversión a los transportadores privados, el resultado ha sido contrario al esperado, pues dado el retorno al capital de los privados, entre más los obliguen a invertir, más se está encareciendo la operación.

Sin mencionar que ante la necesidad de apalancar a largo plazo las inversiones en vehículos e infraestructura por parte de los privados, hay que incluir el gasto de la financiación de mayores recursos, lo cual igualmente termina incrementando la tarifa TT y, ahí sí, generando mayores utilidades para los privados.

El camino no es reducir el porcentaje de retorno de la inversión de privados, que tampoco se puede confundir con la utilidad, salvo que se pruebe que es exorbitante; sino reducir las inversiones y el apalancamiento de estos. Exactamente lo contrario a lo que los gobiernos de Colombia llevan 15 años recomendándole a las ciudades. Esto concomitantemente reduciría la TT también.

Desde el año 2019, en TransMilenio la compra de la moderna flota de vehículos eléctricos se hace por medio de concesionarios especializados, denominados Proveedores de Flota.

Aunque el impacto ambiental no es nada despreciable, difícilmente puede facilitar el incremento de las frecuencias, disminuir aglomeraciones y ofrecer un servicio digno, dado que esta oportunidad no se usó para excluir esta inversión del costo de operación y de la TT.

El déficit operacional se mantuvo o creció, sin mencionar la caída en la demanda por la pandemia, porque para cubrir el incremento consecuente de lo anterior en la TT, los recursos públicos siguen llegando por medio de la FET para cubrir la diferencia entre la TT y el valor del pasaje. Todo lo anterior en consideración a que a los concesionarios proveedores también les asignaron la inversión en los patios de mantenimiento.

Pero esto no puede llevar a creer tampoco que la solución financiera para bajar los costos y mejorar la calidad es estatizar la prestación del servicio. La clave está en asignar a cada actor involucrado la inversión y el desarrollo de lo que puede hacer mejor o cumplir de la mejor forma con el objetivo del estado social de derecho, sin sobrecargar la TT con los costos de inversión.

Está bastante comprobado que en nuestra cultura de administración pública la adquisición de vehículos, mantenimiento, operación y contratación del personal para el servicio de transporte desde entidades públicas es altamente ineficiente y costoso; más de lo que puede costar la misma operación de transporte en manos privadas, aún incluyendo la remuneración del capital.

Al mismo tiempo, asignar a los transportadores o proveedores de buses la construcción de la infraestructura es altamente costoso e ineficiente.

TransMilenio: del superávit al déficit

El sistema TransMilenio inició sus operaciones en el año 2000, logrando, durante diez años -tiempo inicialmente estimado para la duración de las primeras concesiones- el equilibrio entre la TT y el valor del pasaje.

Esto tiene varias explicaciones. Uno es el hecho de que el costo de la infraestructura no se consideró en la TT. Tal vez el único costo no operacional considerado fue el de la chatarrización, que buscaba apoyar la disminución de la sobreoferta existente en ese momento en la ciudad.

Pero dado el éxito del sistema y equilibrio financiero de la operación para el Gobierno y para los prestadores del servicio privados, (independientemente que en el 2002 se renegoció con los primeros concesionarios la cascada de pagos, aumentando la participación inicial de TransMilenio S.A. y disminuyendo el monto a distribuir a los transportadores, y se devolvió el equivalente al FET inicial que había aportado la Alcaldía) poco a poco, y equivocadamente, se le empezaron a colgar micos a la TT.

Aunque hasta el año 2010 no se generaron problemas de desequilibrio en el caso de Bogotá, durante estos años el Gobierno nacional generó una tendencia equivocada en las ciudades del país con estos sistemas al empezar a cargar los costos de la infraestructura a la TT, sumado a unas proyecciones de demanda más que optimistas.

Con la entrada en operación del componente zonal en Bogotá, mal identificado como Sitp, se recogieron todas las malas prácticas del país, incrementándolas al incluir no dentro de las obligaciones de los transportadores la chatarrización -esperando acabar de una sola vez toda la sobreoferta de la ciudad- sino incluyendo una parte de la infraestructura, referente a los patios de mantenimiento, y también unas indemnizaciones políticas al transporte tradicional a un costo exorbitante; todo esto dentro de la tarifa técnica operativa.

Haber incrementado la TT de esta forma, incluidas las mayores ganancias potenciales para los transportadores y aumentando el riesgo y costo del apalancamiento concomitante, según lo explicado arriba, fue un error solo comparable con la obsesión neoliberal de pretender que el pasaje de los usuarios del transporte público alcance para todo todos los costos de inversión y gastos de operación.

Mitos y soluciones del transporte masivo

Mitos y soluciones del transporte masivo

Pensar que en una modificación de las concesiones los privados aceptarán disminuir sus ingresos es poco realista, por las inversiones y compromisos de apalancamiento a su cargo, y en una modificación unilateral si se llega a romper el equilibrio económico de lo ganado en una licitación pública, más allá que se haya escrito el sofisma económico de la asignación del riesgo de demanda, le puede salir más costoso al Distrito que el déficit actual.

No es que no se pueda intentar, pero realmente ahí no está la solución, porque no llega al fondo del problema.

Como el déficit se produce por la diferencia entre la TT y el valor del pasaje, dado que este último realmente no se puede incrementar más allá de la inflación, no hay otra salida que bajar la TT o estar cada año buscando nuevos y mayores recursos para tapar el déficit.

En el caso de Bogotá, hasta el 2011 estuvieron más o menos cerca, destacándose que componente troncal estuvo en equilibrio hasta el año 2018, pero cuando a la TT se le empezaron a colgar los micos mencionados, esta dejó de reflejar solamente los costos de operación y se empezó a crear el gran hueco que hoy nos alarma, destacándose dos gastos muy costosos en el caso de Bogotá.

Esa mal llamada “democratización” de los zonales, que no es otra cosa que una indemnización muy onerosa, sin real respaldo técnico, por la salida del transporte tradicional.

Y la infraestructura de los patios de mantenimiento, que tampoco es un costo operacional que deba estar en la TT; con el agravante que se les paga a los concesionarios, incluido el retorno por el apalancamiento, y además estos patios no revierten al Distrito al final de la concesión.

Qué hacer

Como he explicado, hoy, dentro de la TT está considerado el pago a los concesionarios proveedores de flota; retirar su inversión en los vehículos y en los patios de la TT, sería una disminución estructural a los costos operativos recurrentes del sistema, que se podría hacer de la siguiente manera:

1. Cambiar la fórmula de TT en ese sentido, aún estando en los contratos de concesión de los prestadores del servicio no sería difícil de negociar con ellos, dado que no les afectaría ni operativa, ni económicamente, salvo por el componente de patios de mantenimiento en el caso de los zonales del Sitp.

2. Cambiar la fuente de recursos para pagar las inversiones de los concesionarios no tendría porqué generar oposición por parte de estos.

3. Sin duda es más presentable usar recursos extraordinarios para pagar gasto capital por una sola vez que para pagar gastos de operación eternamente. Sin mencionar que al hacer un pago extraordinario, se podría disminuir el costo final de la financiación en la que han incurrido los privados y se está cargando igualmente a la TT.

4. Excluir estos costos de la TT acercaría del todo o en buena parte la diferencia entre la TT y el valor del pasaje a los usuarios frecuentemente.

5. En diez años, o cuando se requiera cambiar la flota, el Estado tendría que buscar unos recursos extraordinarios de inversión en esos momentos, pero nuevamente para ser usados por una sola vez y para adquirir la flota más moderna de ese momento.

6. No es una situación desconocida en Colombia, pues dentro de la TT del Metro de Medellín no ha estado incluido tradicionalmente el costo de los trenes, ni mucho menos patios de mantenimiento.

7. Ahora, dado que dentro del pago a los concesionarios está incluido el costo de los patios de mantenimiento, pero estos no revierten al Distrito, lo cual es bastante cuestionable y poco práctico, pues cada diez años tocará conseguir nueva escasa tierra urbana, un cambio de la fuente de recursos para el pago de la concesión, que disminuya el riesgo y costo de su inversión, es un beneficio que podría eventualmente permitir renegociar para que los patios reviertan al final de esas concesiones.

En conclusión, no solo por los motivos económicos y financieros descritos, sino para poder efectivamente poder mejorar la calidad del servicio de transporte, que es el objetivo último que se debe perseguir, definitivamente la inversión en los patios de mantenimiento y en los buses no debe ser un costo operacional, ni incluirse en la Tarifa Técnica; especialmente después del Covid y desde que los buses son eléctricos.

Es mejor y más expedito ajustar la fórmula de la Tarifa Técnica, retirándose los costos no operacionales para reducir el déficit recurrente. Los recursos extraordinarios de rescate deberían pagar las inversiones mencionadas, ya que no tienen relación con la operación, y solo en el caso de los vehículos se requerirán cada diez años aproximadamente para renovar la flota.

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