No habrá fumigación, apostémosle a la sustitución

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La reciente decisión de la Corte Constitucional frenó la aprobación del Plan de Manejo Ambiental presentado por la Policía para retomar la fumigación área con glifosato para erradicar los cultivos de coca.

Aunque la decisión se basó en las falencias de la participación comunitaria y la carencia de consulta previa, reanudó el debate público sobre las alternativas para disminuir los cultivos de uso ilícito. Un tema que no es menor, pues el año pasado se identificaron 143 mil hectáreas de coca en Colombia.

El debate siempre gira alrededor de los mismos argumentos.

Quienes están a favor de la fumigación argumentan que en la guerra contra las drogas no es posible limitar las alternativas que tiene el Estado, que es posible fumigar en zonas de cultivos extensos y que es una intervención que no expone a los miembros de la Fuerza Pública. Quienes están en contra, como nosotros, enfatizan en los posibles efectos nocivos en términos ambientales y en salud, en la ineficiencia de la fumigación porque para reducir una hectárea de hoja de coca es necesario asperjar al menos 33 y la falta de solución a los problemas estructurales.

En este debate varios analistas y, recientemente, precandidatos presidenciales han mencionado las ventajas del desarrollo alternativo y en particular, del Programa Nacional de Sustitución de cultivos de uso ilícito (Pnis). Este programa se diseñó en el marco del Acuerdo de Paz y se empezó a implementar a partir del 2017 vinculando más de 99 mil hogares.

Los programas de desarrollo alternativo están orientados a abordar el problema de los cultivos ilícitos con un enfoque integral y como parte de los problemas propios del desarrollo rural, incluyendo el acceso a tierras, créditos, infraestructura y seguridad territorial, entre otros.

Sin embargo, el programa actual, tiene múltiples vacíos en su diseño y fallas en su implementación. Además, la información sobre el Pnis no es suficiente para tener un panorama completo de sus resultados.

La Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (Dsci) ha reportado el avance en los diferentes componentes y el porcentaje de hogares atendidos: 92 % para seguridad alimentaria inmediata; 86 % para asistencia técnica, 80 % para huertas caseras y solo 9 % para proyectos productivos.

Estimamos que los recursos comprometidos para ejecutar el programa ascienden, aproximadamente, a 0,4 % del PIB teniendo en cuenta solamente el valor de los subsidios y el número de familias vinculadas.

Sin embargo, no existe información sobre el impacto ni los resultados que ha generado el programa ni sus componentes en términos de cultivos de uso ilícito ni sobre las condiciones socioeconómicas de los hogares beneficiarios después de implementado el programa. Sin embargo, aquí argumentamos que, dentro del marco de la prohibición y a pesar de sus múltiples problemas en el diseño e implementación, la sustitución voluntaria es la estrategia más adecuada para reducir los cultivos de coca.

Lo que se sabe sobre el Pnis

Daniel Mejía, Juan Vargas y Monu Prem encuentran que el aumento de los cultivos de coca en Colombia se explica por el anuncio del programa. Incluso, el presidente Santos en una audiencia ante la Corte Constitucional reconoció que uno de los problemas del Pnis fue haber anunciado el programa dos años antes del comienzo de su implementación.

Contrario a lo que se discute en varios espacios, el aumento de las hectáreas de coca no se relaciona con la suspensión de las fumigaciones aéreas. Posteriormente, Ladino y sus coautores encontraron que el efecto anticipatorio fue mayor a las hectáreas sustituidas voluntariamente.

Así, el anuncio del programa generó suficientes incentivos perversos que la sustitución de cultivos no compensó. Sobre los costos, Ladino y coautores estiman que erradicar una hectárea de coca a través del Pnis es de 10 mil dólares mientras que a través de la fumigación aérea se ubica entre 79.200 y 108.000 dólares. Es decir que el costo por hectárea es al menos 8 veces superior a través de la fumigación aérea frente a la sustitución de cultivos.

La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) caracterizó a los beneficiarios, hizo la verificación del cumplimiento de las condiciones del programa y calculó inicialmente la tasa de resiembra de cultivos en los predios beneficiados por el Pnis de 0,8 %. Varias personas han empleado este dato en el debate público para mostrar que la sustitución ha sido efectiva a la hora de reducir los cultivos de uso ilícito. Además del presidente Santos, Juan Fernando Cristo, Yesid Reyes, Sandra Ramírez, entre otros, han hecho referencia a esta cifra.

Sin embargo, vale la pena hacer algunas precisiones sobre el cálculo de esta tasa.

En primer lugar, esta primera tasa de resiembra reportada por Unodc corresponde al seguimiento realizado un año, aproximadamente, después de la verificación de la erradicación de los cultivos de uso ilícito. Por lo tanto, posterior a ese seguimiento no es claro que no haya cultivos en esos predios.

En segundo lugar, no tiene en cuenta los predios de hogares suspendidos o retirados del programa por incumplimiento de las condiciones, siendo una de ellas la erradicación. Como se mencionará más adelante, es necesario que los programas de desarrollo alternativo hagan seguimiento a los hogares suspendidos o retirados, lo cual no ocurre actualmente y no se conocen las causas de su suspensión.

En tercer lugar, la tasa de resiembra se calculó a partir de un muestreo en 86 % de los municipios Pnis y no incluye si hubo desplazamiento de los cultivos a otros predios vecinos (incluso de los hogares beneficiarios) porque Unodc no tiene el mandato para realizar ese seguimiento.

Por lo tanto, la tasa de resiembra del 0,8 % es un indicador de la evolución de los cultivos en los predios beneficiarios, de los hogares que han cumplido con las condiciones del programa: no cultivaron un año después de la verificación y es para una submuestra de municipios beneficiados por el programa.

En el último informe, Unodc actualizó la tasa de resiembra del Pnis y reportó las tasas asociadas a la erradicación manual forzada y la aspersión terrestre. Para esto sobrepusieron los lotes con presencia de cultivos de coca con las áreas reportadas como intervenidas a través de las diferentes estrategias. Esta metodología sugiere cambios frente a la anterior tasa porque se tiene en cuenta la información satelital de Unodc en vez de los datos muestrales del seguimiento al Pnis y tiene como fecha de corte el 2020 en vez de un año después de la verificación. En este análisis se concluye que la tasa de resiembra del Pnis hasta el 2020 fue del 7%.

Aunque es más alta que la inicialmente calculada, esta tasa sigue siendo menor que la de las otras intervenciones analizadas: 30 % para erradicación manual forzada y 69 % para la aspersión terrestre. Así, es posible concluir que pese a tener una tasa de resiembra mayor a la inicialmente calculada, la efectividad de la sustitución voluntaria es mayor frente al resto de estrategias implementadas el año pasado para controlar la expansión de la coca.

No obstante, estos análisis deben ser complementados con la inclusión de predios vecinos dentro de las veredas y municipios de manera que sea posible calcular el desplazamiento de los cultivos, teniendo en cuenta los predios no inscritos de beneficiarios del programa.

La verdad es que sorprende la baja tasa de resiembra del Pnis, dadas las limitaciones que ha tenido el programa en su diseño e implementación.

En primer lugar, como se ha mencionado en múltiples espacios, solamente el 9 % de los hogares ha recibido proyectos productivos cinco años después de vincularse al programa. Este componente es esencial porque de esto depende la posibilidad de generar alternativas lícitas de largo plazo.

En segundo lugar, el programa vinculó hogares a quienes no les ha entregado los beneficios porque a la hora de hacer los pagos se dieron cuenta de traslapes con Resguardos Indígenas o con zonas de reserva forestal. Es decir, el Pnis inicialmente (y en el Gobierno anterior) hizo acuerdos con los hogares sin antes revisar la ubicación de los predios y los posibles conflictos que se iban a presentar con Zonas de Manejo Especial. Esta situación debe ser subsanada para el caso de los traslapes con reservas forestales a través de acuerdos de uso del suelo y/o contratos de conservación como se ha adelantado en algunas regiones. Esto, para muchos beneficiarios, se percibe como un cambio en las reglas de juego.

Otra limitación del programa fue la falta de planeación y medidas de atención a los recolectores de coca que, en algunos casos, han retornado a actividades ilícitas por la falta de un enfoque diferencial que genere alternativas lícitas de largo plazo.

Por último, en algunas conversaciones que hemos tenido con beneficiarios del programa, por ejemplo, en Guaviare y Putumayo, hemos documentado las quejas sobre la calidad de la asistencia técnica y de algunos productos entregados.

Por ejemplo, se mencionó que en algunos casos las capacitaciones estaban orientadas a actividades que los beneficiarios conocen o se limitaban a encuestas sobre las preferencias de los proyectos productivos. Se mencionó que los productos entregados, por ejemplo, para la realización de la huerta casera, eran semillas que no crecieron, y en el caso del componente de seguridad alimentaria algunos beneficiarios mencionan que se entregaron animales enfermos y prematuros. A esto se suman los problemas en seguridad que ha causado el Pnis, especialmente contra líderes sociales, posiblemente por la falta de mecanismos de seguridad e inteligencia en el diseño de la intervención.

Dicho todo esto y a pesar de las múltiples limitaciones del Pnis, este programa tiene la tasa de resiembra más baja y los programas de desarrollo alternativo son la política de drogas más coherente en términos de satisfacer las necesidades de la población y resolver las causas estructurales de los cultivos de uso ilícito.

El próximo Gobierno debería construir sobre lo aprendido, resolver las limitaciones antes enunciadas y realizar los ajustes necesarios para que la política de sustitución realmente le aporte al desarrollo rural como fue prometido.

Aquí enumeramos algunas acciones para el Pnis y futuros programas de desarrollo alternativo que permiten mejorar sus resultados:

1. Evaluar el impacto del Pnis: ¿cuál ha sido el impacto del Pnis en la calidad de vida de las familias inscritas? Cinco años después del comienzo de su implementación no hay una evaluación de impacto ni de resultados del programa.

2. Tener en cuenta los incentivos que genera el programa: como se ha mostrado, el anuncio de beneficios económicos aumentó los cultivos y es necesario que los próximos programas anticipen esos incentivos para mitigar esa consecuencia no intencionada.

3. Verificación regional de predios: el monitoreo y verificación del cumplimiento no debe realizarse únicamente en los predios vinculados, es necesario expandir esas misiones a los predios vecinos dentro de las veredas e, incluso, de los municipios.

4. Seguimiento a desvinculados: programas de sustitución deben hacer seguimiento a los hogares retirados o suspendidos con el propósito de identificar las causas, monitorear los cultivos de estos hogares e internalizar esas lecciones para futuras implementaciones.

El Pnis ha dejado aprendizajes importantes para futuras políticas de desarrollo alternativo que tienen el potencial de reducir los cultivos de uso ilícito, mejorar las condiciones socioeconómicas de los hogares y la seguridad en los territorios intervenidos.

Por lo tanto, la política de sustitución del próximo Gobierno debería considerar los siguientes elementos: i) incluir mecanismos de participación de las comunidades transversales e interseccionales, ii) incluir mecanismos de inteligencia y seguridad que garanticen la protección de las comunidades, especialmente de los líderes sociales, iii) incluir una perspectiva de desarrollo rural integral con un enfoque ambiental y étnico diferencial, iv) intervenir las economías ilícitas de manera conjunta, v) incluir aspectos específicos en el diseño para evitar incentivos perversos, mecanismos claros de focalización y discutir si es posible la gradualidad en la erradicación de los cultivos, y vi) definir una estrategia clara de evaluación de la política para conocer sus resultados. En un documento CESED escrito con Juliana Rubiano desarrollamos el detalle de estos puntos.

Mientras sigamos en el marco de la prohibición y damos la pelea por un mercado regulado de la coca y cocaína, la tarea del próximo Gobierno en materia de política de drogas debería ser apostarle a la sustitución, recuperar la confianza de los beneficiarios e implementar de manera efectiva un plan de transición a economías más sostenibles.

Con o sin coca, el establecimiento de mercados sostenibles, justos e integrados al mercado regional y global es una deuda pendiente con el campo colombiano. Sin embargo, no sobra decirlo, estas medidas no resolverán el problema del narcotráfico en Colombia. En ausencia de la regulación de la cocaína, siempre habrá incentivos para cultivar coca y seguir produciendo cocaína por sus altos retornos económicos que representan una gran proporción de los ingresos de los grupos armados ilegales. En el mejor de los escenarios, estas propuestas para mejorar el programa de sustitución permitirán la transición a la legalidad de los hogares cocaleros garantizando mejores condiciones de vida y seguridad en los territorios.

Esta columna fue escrita en coautoría con Lucas Marín Llanes.

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