Región metropolitana Bogotá - Cundinamarca: entre afanes y falacias

Región metropolitana Bogotá - Cundinamarca: entre afanes y falacias
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Sin un análisis juicioso o reposado, pensado más bien a las carreras y con un afán poco visto en mucho tiempo, avanza de manera silenciosa, subrepticia y disimulada la configuración final de lo que fácilmente puede ser el mayor cambio político administrativo que se haya hecho en el centro del país en los últimos 70 años: la puesta en funcionamiento de la Región Metropolitana entre Bogotá y Cundinamarca.


Este asunto debería convocar a reflexiones serias y serenas, pero en pocos días, el Concejo de Bogotá y la Asamblea de Cundinamarca deben tomar la decisión de autorizar si sus respectivas entidades territoriales ingresan o no a dicha figura, con lo cual, la Región Metropolitana entraría ya en funcionamiento. Una decisión precedida de “audiencias express” en municipios de Cundinamarca, citadas en fin de semana para semana santa –como para que nadie se entere o participe-, y con el preámbulo de dos días de audiencias en Bogotá, que se inician mientras se termina de escribir este artículo. Algo así como un circo que agota boletas y quiere despedirse antes de su cierre o como algo que requiere definirse pronto sin mayor discusión.


La iniciativa de esta autorización de ingreso que se da a menos de 2 meses de expedida la ley orgánica, se plasma en dos proyectos de actos administrativos (1) que reducen todo este complejo debate a un artículo y a solo dos decisiones posibles: se ingresa o no se ingresa a dicho arreglo institucional. Esta decisión seguramente se dará antes de mediados de mayo de 2022 en consideración a los trámites en marcha de radicación de ponencias, inicio de debates, votaciones y demás trámites administrativos que se iniciaron desde finales de marzo en ambas corporaciones, siguiendo velocidades y apuros para sacar a cualquier precio esta iniciativa.


Cuando se revisa el proceso que ha llevado hasta este punto, el marco constitucional y legal generado, y la misma solicitud de autorización de ingreso con sus argumentos, el balance es preocupante: A la propuesta le falta mucho, no ha sido construida de manera rigurosa y pensada de forma clara, y el único ganador aparente es la gobernación de Cundinamarca.


¿Y cómo llegamos a esto?


Retomando preocupaciones previas


En julio de 2020 ya señalábamos aquí en la SILLA CACHACA algunos antecedentes de la historia político institucional y de integración regional entre Bogotá, los municipios y Cundinamarca, y de la importancia de contar con un acuerdo claro y bien meditado, lanzando desde entonces alertas tempranas respecto a esa propuesta de modificación a la carta política que se movía sin discusión y mucho afán. Desde el inicio de su periodo (hace solo 2 años), el actual gobernador de Cundinamarca con el apoyo de la actual alcaldesa de Bogotá (quien se asume hoy como gran amiga, a pesar de señalamientos de corrupción hechos en campaña en contra del mismo gobernador) han influenciado a inexpertos representantes a la cámara por Bogotá y a buena parte de políticos tradicionales de Cundinamarca.


Se advirtió en su momento que la reforma carecía de rigurosidad técnica por desconexión entre problemas identificados y propuesta de gobernanza metropolitana o regional; que la participación se había asumido ligeramente por ZOOM al inicio de la pandemia; que se estaba pasando por encima de los municipios y la voluntad popular, eliminando de paso la consulta popular como requisito previo previsto hoy para la creación de áreas metropolitanas en Colombia; y que con la reforma se le hacían cambios contradictorios y peligrosos al modelo de ordenamiento territorial previsto en el titulo XI de la Constitución Política de 1991, favoreciendo al departamento en su rol de coordinador, pero no necesariamente a la integración regional.


Insistíamos en que la propuesta tenía dificultades asociadas con su diseño, su estructura y la consistencia del arreglo, con pocas o nulas claridades en lo relacionado con funciones y competencias e indeterminación de áreas de influencia; algo así como “un Nuevo traje del Emperador”, vacío por dentro, pero diseñado a escondidas en otro lugar, y para ese momento, en palabras de muchos legisladores, todo se solucionaría con la expedición de la Ley orgánica que aclararía las dudas y temores.


El acto legislativo se aprobó finalmente el 22 de julio de 2020, y dentro de algunas de sus polémicas e imprecisiones vale recordar aquellas relacionadas con la protección a las rentas de la CAR sin mayor justificación, la "promoción de la participación" sin claridad a que se refiere promocionar, el “no lugar a veto” pero con veto de Bogotá y de Cundinamarca a decisiones referentes a nombramiento de Director, gastos e inversiones de la región, y la entrada en funcionamiento de la figura solo con el voto del concejo de Bogotá y la asamblea de Cundinamarca, pasando por encima de otras entidades territoriales municipales superpuestas con el departamento.


Luego vinieron audiencias para construir “la mejor ley posible”, con “amplia participación” y rondas en municipios en el año 2021, en donde se invitó a hablar de lo que fuera, de lo que pareciese ser un tema regional, de denuncias, de solicitudes, en donde funcionarios entregaban información incompleta, sin un proceso previo de explicación o preparación de las personas para entender el alcance, impactos y riesgos en la creación o participación de los municipios dentro de esta figura. Al final se sacó una Ley que se podía escribir –o que ya estaba escrita desde antes-, con todas las restricciones e imposibilidades dadas por el mismo acto legislativo, por los mismos que formularon la ley.


Pues bien, la Ley orgánica expedida el pasado 8 de febrero de 2022 (2)- no el año pasado como dicen sin ruborizarse funcionarios de la alcaldía y de la gobernación en las audiencias de semana santa en Chocontá-, aclaró muy pocas de las dudas y de la justificación de los afanes. Por el contrario, con la Ley orgánica se profundizan temores en ciudadanos de municipios de la región y del distrito capital en términos de participación, alcance de contenidos, ámbito territorial, autonomía municipal, funciones, competencias, relaciones entre Bogotá y Cundinamarca, y participación del nivel nacional, y tiene toda la potencialidad de reforzar conflictos y desacuerdos en todo el proceso.


Algunos de los temas que generan mayores dudas y preocupaciones se pueden ver en varios discursos dados por sus promotores. Desde los proyectos de acuerdo y ordenanza puestos a discusión, se invita a la gobernación y a la alcaldía mayor a participar y a poner en marcha dicha institucionalidad, con argumentos peregrinos sobre ausencias de municipios núcleo, la no anexión a Bogotá, las posibilidades de proyectos para mejorar la calidad de vida, el desarrollo integral de la región, entre otros temas, que a ratos suenan como maravillas y varias veces como falacias.


Muchos estudios, ninguno para lo que se está creando


Una de las primeras falacias es que la construcción de este proyecto arrancó hace 60 años, tal y como lo han dicho varios funcionarios de Bogotá y Cundinamarca para defender la propuesta. Ni se pensó hace 60 años, ni se pensó bien hace 3. Sin ir tan lejos, la alcaldesa mayor de Bogotá ha utilizado ese discurso en varias oportunidades: en presentación de socialización de la ley 2199 de 2020 en Zipaquirá el pasado 25 de febrero de 2022, manifestó que “el distrito capital lleva más de 60 años construyendo dicha Ley de Región Metropolitana”.


Una cosa es que la integración regional sea un tema de vieja discusión como los temas político- administrativos y de descentralización, o que haya muchos diagnósticos hechos desde Bogotá respecto a problemas, propuestas y desafíos de la integración regional, pero otra muy diferente es señalar que el diseño de este arreglo específico se viene concertando o trabajando hace tanto tiempo.


Montones de estudios ha desarrollado el distrito y la gobernación con diferentes enfoques, escalas, problemas y estructuras para la organización regional y metropolitana. Muchos de esos estudios contradicen la propuesta actual, y ningún estudio desarrollado hasta la fecha aborda propuestas sobre la apuesta de gobernanza a la que aspira, por ejemplo, el Distrito o la gobernación en la actual figura de Región Metropolitana, o cuales serían las funciones que estaría Bogotá o los municipios en capacidad, disposición o anhelo de asumir con la nueva figura, seguramente guardando el decoro del acuerdo político entre mandatarios de Bogotá y Cundinamarca.


Pero eso sí, señalar sin contexto compendios de estudios o consultorías hechas por universidades o por gremios, como muchos de los promotores de la Región Metropolitana lo hacen como justificación de la reforma, de la ley y de la autorización, es algo ligero. Se dijo hace 2 años: se puede tener un listado importante de estudios que no deja de ser descriptivo sobre figuras urbano-regionales con poco análisis y síntesis sobre aquello que en la experiencia práctica justificaba modificar la carta política, o ideas claras de cómo poner en operación este afán institucional.


Si hay limitación a la autonomía


Una segunda falacia se da en aquel argumento de que la Región Metropolitana no limita autonomías municipales, ligada muchas veces a un sofisma: que con este arreglo ya no hay anexión de municipios. Tanto la alcaldesa, como los representantes de gremios económicos han utilizado de manera recurrente este tipo de argumentos en el último año, ante el Congreso de la República o en audiencias convocadas por la gobernación, bajo una interpretación dirigida y engañosa del acto legislativo y de algunos artículos de la Ley 2199 de 2022 , desde la cual se señala que las entidades territoriales que conformen la Región Metropolitana mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital.


Es bueno recordarle, otra vez, a los promotores de esta carrera afanada que la autonomía territorial no es absoluta sino relativa en Colombia, y que la creación de entidades administrativas, con nuevas funciones y competencias para manejar asuntos supramunicipales, por delegación o por el mecanismo que se defina, termina limitando la autonomía de sus asociados. Para eso se crean figuras de este tipo regional o metropolitano, para entregar funciones que no pueden cumplir los niveles locales, y para eso es que esta figura tiene un régimen especial.


En dos artículos de la Ley 2199 se definen competencias por áreas temáticas (artículo 10) y funciones del Consejo Regional (artículo 21). La Ley establece autoridades regionales de movilidad con nuevas funciones (artículo 32), agencias regionales de seguridad alimentaria y comercialización (artículo 34) y entre otras cosas define la necesidad de ajustar planes de ordenamiento territorial de municipios (artículo 14), y todo eso es tarde o temprano una limitación a la autonomía, que para algunos será adecuada y para otros no. Seguir insistiendo en que la creación de la nueva entidad administrativa de asociatividad regional, con régimen especial, personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa y patrimonio propio no afecta la autonomía es engañoso.


Adicionalmente, la limitación de autonomía recae en un elaborado artificio dado desde la misma reforma, ya que Bogotá y Cundinamarca pueden llegar a tomar decisiones que afectarán a varios municipios desde el momento en que se autorice la operación de esta figura, en tanto que las decisiones referentes a nombramiento y retiro del Director, y gastos e inversiones de la Región Metropolitana, requieren siempre la aceptación de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca. 


Así mismo, la ausencia de análisis claros y rigurosos hace que se cometan errores e imprecisiones en las figuras que de aquí derivan, como es el caso de una agencia regional de movilidad que es autoridad de transporte en casi todo, menos en el metro de Bogotá y en los Regiotram de Cundinamarca. Es decir, una autoridad de transporte que no tiene dentro de su manejo los proyectos más importantes y estratégicos de movilidad, los que ocupan los mayores presupuestos y definen el modelo de movilidad de la región. Una autoridad descentralizada bien chambona, pero hecha de forma rápida ¿Para quién?


La anexión como fantasma y sofisma


Respecto a la anexión de municipios a Bogotá señalada atrás, aunque se basa en un temor histórico y permanente de municipios cercanos que ha impedido ciertamente arreglos sólidos en el pasado, es importante decir que esto no se contemplaba en el artículo constitucional modificado, y por lo tanto no debería ser un argumento coherente para su modificación. Sin embargo, es utilizado sin sonrojarse por parte de alcaldesa, gobernador, secretarios de ambas entidades territoriales y gremios como PROBOGOTA.


Al respecto, el artículo 325 original de la Constitución Política de 1991 nunca hablaba de anexión de municipios, y una real anexión deriva hoy de lo dicho por el artículo 326 de la constitución, el cual no fue modificado (3). Es decir, se juega con el miedo de municipios cercanos a Bogotá, para promover un proyecto que no elimina el problema que genera los miedos regionales.


Los promotores del proyecto tergiversan además el argumento de la anexión, al señalar que el actual régimen de áreas metropolitanas (Ley 1625 de 2013) hace que se conviertan en distritos. La anexión de municipios al Distrito Capital sigue siendo posible hoy sin necesidad de que exista un área metropolitana, y en el caso de las demás áreas metropolitanas, solo es posible si así lo aprobasen en consulta popular los ciudadanos residentes de dichas áreas por mayoría de votos en cada uno de los municipios que la conforman, y no por definición de la creación de un área metropolitana como suele engañarse con argumentos ligeros y a la carrera. 


Hasta el momento, en más de 40 años de creadas las primeras áreas metropolitanas, no se ha dado una iniciativa de fusión de municipios vía conversión de área metropolitana en distrito. En 31 años de expedida la constitución, no se han dado casos de fusión de municipios. El régimen actual de áreas metropolitanas no era aplicable a Bogotá, en tanto que Bogotá debía contar con un régimen especial y distinto, y ello indicaría que no era tan necesario modificar la constitución para llegar a donde estamos, sino que podrían existir otras razones (¿darle más poder a la gobernación?). 


Si hay municipio núcleo y se limita avance en el modelo de descentralización política y administrativa


Se dice que el mismo arreglo no cuenta con un municipio núcleo planteando la idea de que el poder de Bogotá se reduce y no habrá presión de la ciudad sobre la región y los intereses municipales. Ya es absurdo querer negar un hecho físico incuestionable como es la existencia de una centralidad poblacional y económica como Bogotá, pero, además, el argumento lo que busca realmente es dar a entender que bajo dicha situación se equilibran las cargas de poder entre Bogotá y los municipios cercanos, y ahí el asunto y la falacia es mucho más delicada y elaborada.


La idea de municipio núcleo se establece efectivamente en el régimen de áreas metropolitanas – que ya se explicó no es aplicable, ni ayer, ni hoy a Bogotá- para denominar a aquel municipio que tiene mayor poder en las decisiones de la Junta Metropolitana, en tanto que es el municipio que preside dicha junta en cabeza del Alcalde. Con la región metropolitana se reparte el poder de decisión, pero no entre los municipios y Bogotá, sino ahora entre Bogotá y Cundinamarca, sobre la base de otra mentira: “Cundinamarca representa los intereses de los municipios”.


Asumir que Cundinamarca representa los intereses municipales, es, de alguna manera, devolverse muchos años en los logros y avances de la descentralización en Colombia. Es desconocer buena parte de la descentralización política y la autonomía de los municipios para decidir, por cuanto la garantía de las decisiones no recaería ya en unidades fundamentales de la división político administrativa, sino en la escala departamental, que es una figura de coordinación de escala intermedia. Y no por decisión autónoma, sino por decisiones desde arriba.


En esa línea los municipios y sus autoridades como los alcaldes y concejos municipales terminan siendo convidados de piedra a la discusión. A los últimos se les entrega un “control político” a manera de “compensación” desde la reforma constitucional y la ley, sacándolos de los órganos de dirección y administración de la nueva figura (4). Se deja de explicar que implica ceder, autorizar, “formar parte de” o delegar, y como ya lo dijimos hace 2 años, se prioriza una racionalidad administrativa sobre un derecho a decidir, y todo en medio de falacias y sofismas que van en contra de las ideas que se dice defender. Todo en una carrera a contrarreloj por aprobar todo.


Un asunto preocupante en este extraño modelo de descentralización, es el hecho de que mientras en las juntas metropolitanas de las áreas metropolitanas constituidas en Colombia, los gremios económicos no hacen parte de estas, en el Consejo Regional de la Región Metropolitana el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca delega un representante permanente con voz, pero sin voto, lo cual explica de alguna manera el interés e impulso de esta figura de parte de muchos gremios. ¿Se pueden imaginar la primera sesión de ese consejo regional con Bogotá y Cundinamarca, y con la voz de presidencia y los gremios orientando de manera "desinteresada" las decisiones? 


No es cierto que se necesita la región metropolitana porque la RAPE no arregló los asuntos para los que fue creada


Otro argumento recurrente con el que se sustenta la propuesta de Región Metropolitana es que se crea la figura, porque con la RAPE - Región Central no se arreglaron los asuntos para los cuales fue creada dicha figura, y aquí el engaño cobra otras dimensiones.


La RAPE Región Central fue creada en el año 2014, en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial para atender asuntos propios de un esquema asociativo para la gestión del desarrollo económico y social de la región tal y como está previsto desde la Constitución Política de 1991. No es una figura para atender asuntos de escala metropolitana, sino para el desarrollo económico territorial, y cualquiera que conozca el tema entiende las diferencias.


Sin embargo, en el afán del proceso y en el privilegio de los intereses de algunos actores la figura de Región Metropolitana tampoco soluciona asuntos que ya venía desarrollando la RAPE, y todo parece indicar que entra a duplicar funciones y competencias ya asignadas. Este puede ser el caso de las competencias en materia de seguridad hídrica, en abastecimiento alimentario y en diseño logístico regional, que en algunos casos ahora cuenta con autoridades solo para Cundinamarca, siendo estos temas de una escala supradepartamental.


El riesgo de que esta figura termine asumiendo las competencias en materia de seguridad alimentaria de parte de la RAPE es evidente. Se cambian dificultades y probables errores en la implementación de un esquema asociativo como la RAPE, por la incertidumbre de una figura nueva sin escala y sin claridad para el manejo de los temas, debido a decisiones y voluntades de mandatarios de turno, que no han pensado en el largo plazo, o en escalas mas allá del departamento.


A la RAPE Región Central se le exigieron en su momento, hacia el año 2014, estudios de capacidad, de planta, de costos administrativos y de viabilidad financiera antes de su aprobación en 5 corporaciones de cada entidad territorial, mientras que las autorizaciones para la conformación de la Región Metropolitana se limitan a un artículo y a exposiciones de motivos que repiten imprecisiones dichas en la ley orgánica, el acto legislativo y a muchas de las falacias y afanes presentados en este artículo.


Conclusiones rápidas para un proceso apresurado


La contrarreloj que realmente inició hace 2 años, con ausencia de discusiones claras, datos incompletos y debilidades de participación propias de este atípico “arreglo institucional” de región metropolitana, seguramente culminará en los próximos días, cerrando con ello la primera etapa de un cuento de imprecisiones, acuerdos políticos, falacias y falta de claridades que sus promotores han impulsado de forma relativamente exitosa, en contra de muchos procesos. 


Sin dudas se requiere un acuerdo regional y metropolitano, pero uno que involucre a todos los actores públicos y privados presentes en los territorios, en donde los municipios, Cundinamarca y Bogotá articulen estructuras de dialogo entre entidades territoriales, como una auténtica oportunidad para alcanzar propósitos comunes en materia social, económica y ambiental, que permita al territorio enfrentar las diferentes amenazas que se ciernen sobre este. Eso no se alcanza a la carrera, ni de afán. 


Para preparar y cerrar este articulo, vuelvo a revisar un libro intitulado Planificación municipal. Esquema para una reforma integral del municipio colombiano, escrito hace 73 años por Antonio García Nossa. Allí repaso una vez más en la introducción esa frase que siempre me ha parecido diciente ante cualquier reforma político-administrativa que se adelante en el país, y que advierte que ese “ensayo – construido para ser un esquema de la reforma municipal en Colombia, ha sido escrito con prisa, pero pensado despacio”, anticipándose y construyendo una ruta de 40 años de reformas de descentralización política, fiscal y administrativa dadas en Colombia a fines del siglo pasado.


Esas palabras transmutan aquí su sentido y se tergiversan -como todo en este proceso- cuando hablamos de lo que ocurre: La reforma de la Región Metropolitana entre Bogotá y Cundinamarca ha sido escrita muy de prisa y no ha sido pensada lo suficiente, y sus consecuencias seguramente las sufriremos por muchos años, a menos que se haga ya un alto en el camino.



Notas 


(1) Proyecto de acuerdo 163 de 28 de marzo de 2022 en concejo de Bogotá y proyecto de ordenanza 083 de 29 marzo de 2022 en asamblea de Cundinamarca


(2) Ley 2199 del 8 de febrero de 2022


(3) ARTICULO 326, Constitución Política de 1991. Los municipios circunvecinos podrán incorporarse al Distrito Capital si así lo determinan los ciudadanos que residan en ellos mediante votación que tendrá lugar cuando el concejo distrital haya manifestado su acuerdo con esta vinculación. Si ésta ocurre, al antiguo municipio se le aplicarán las normas constitucionales y legales vigentes para las demás localidades que conformen el Distrito Capital.


(4) En las juntas metropolitanas, que son los máximos órganos de dirección de las áreas metropolitanas existentes (Ley 1625 de 2013) los concejos municipales hacen parte de dicha instancia. El Consejo Regional de la Región Metropolitana excluye a los concejos municipales y solo es integrado inicialmente por Bogotá y Cundinamarca, y luego por los municipios que ingresen



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