¿UAF Predial o UAF de Adjudicación? Los desafíos de las unidades mínimas de la planificación rural

La UAF intenta despejar la variable cantidad de tierra, correlacionando factores jurídicos, biofísicos, sociales, productivos y ambientales. Entender su diversidad y actualidad es fundamental para comprender las políticas rurales de la RRI.

Por Carlos Duarte & Daniella Trujillo

A lo largo del año anterior, a la par que se realizaban las modificaciones legislativas para hacer realidad el Fondo de Tierras y la Reforma Rural Integral, se realizaron dos eventos de discusión académica en torno a las Unidades Agrícolas Familiares – UAF. El primer evento se tituló «Los retos de la UAF frente al Ordenamiento Productivo del País, en el contexto del Postconflicto» y fue realizado por el convenio de cooperación científica que mantienen la Universidad Javeriana de Cali y la Agencia Nacional de Tierras. El segundo evento seria organizado por la UPRA y tendría como objetivo presentar su publicación: «Unidad agrícola familiar en el ordenamiento jurídico colombiano». Si se tiene en cuenta que el Fondo de Tierras aspira a dinamizar el acceso y la formalización de la propiedad rural para los diferentes actores sociales, y que la UAF – en esencia- busca responder a la pregunta: ¿Cuánta tierra debería recibir cada aspirante para ser sostenible? se comprende entonces la relevancia y pertinencia de su discusión.

Sin embargo, la respuesta a la pregunta anterior no es de fácil resolución al percatarse que no es lo mismo: ser beneficiario de una hectárea de tierra extinguida por el Estado a los predios que fueron adquiridos por medio de dineros del narcotráfico en el fértil e interconectado valle geográfico del norte del Cauca; recibir una adjudicación de un baldío de la misma hectárea en los difíciles suelos del Vichada; formalizar idéntica cantidad de tierra luego de un proceso de sustracción de Zona de Reserva Forestal en la Serranía de San Lucas (sur de Bolívar); o acceder a un predio comprado por el Subsidio Integral de Acceso a Tierras en medio de la precariedad vial y la quebrada geografía del Catatumbo profundo.

Es por lo anterior, que la UAF no es un cálculo cualquiera, sino que en la medida que intenta despejar la variable cantidad de tierra, correlacionando factores jurídicos, biofísicos, sociales, productivos y ambientales, también sintetiza la evolución de nuestro pensamiento técnico agrario a lo largo de los últimos 50 años. A esta discusión de por sí ya bastante especializada, habría que agregarle que no existe una sola UAF y que las diferentes ecuaciones en las cuales pueden expresarse los cruces de las variables anteriormente anotadas ha sido fuente permanente de confusión en la legislación agraria colombiana. Por lo tanto, entender la diversidad y actualidad de la UAF, así como su papel en el marco de las políticas públicas rurales por venir será el objetivo del presente texto.

 

Diversidad de UAF(s) 

Para aquellos que deseen profundizar en la comprensión jurídica, metodológica y conceptual de las diferentes clases de UAF, recomendamos consultar el excelente libro de la UPRA (referenciado líneas arriba). Pero buscando simplificar el debate en este ítem, habría que decir que hoy en día existen tres clases de UAF: i) UAF de adjudicación o de reforma agraria; ii) UAF predial definida para el subsidio integral de tierras; y compra directa de predios iii) UAF de estratificación o de promedio municipal. Veamos sintéticamente las principales características de cada una de ellas.

Las dos primeras categorías de UAF se encuentran definidas por el artículo 38 de la Ley 160 de 1994 de la siguiente manera:

“Se entiende por unidad agrícola familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.

La UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere. La Junta Directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la unidad agrícola familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión y ajustes periódicos cuando se presenten cambios significativos en las condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten, y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta ley. Para determinar el valor del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial el tamaño de la unidad agrícola familiar”.

Así las cosas, la UAF de Adjudicación o de Reforma Agraria supone la determinación de Zonas Relativamente Homogéneas, las cuales deberán presentar características similares en sus condiciones agrológicas, fisiográficas, socioeconómicas, productivas y ambientales. Es por ello que esta UAF además de unidad de adjudicación de baldíos, está diseñada a convertirse en la célula mínima de la planificación rural y del ordenamiento social de la propiedad rural  en el país, en tanto supone: i) mantener la integridad física y la capacidad productiva de los suelos; ii) generar procesos de reconversión productiva en los territorios; iii) corregir la distribución inequitativa de la tierra; iv) evitar el fenómeno de concentración de la propiedad rural y su fraccionamiento antieconómico; v) asegurar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a las poblaciones rurales y mejorar su calidad de vida; vi) corregir la indebida acumulación de bienes inicialmente adjudicados como baldíos; y vii) propender por la conservación y mantenimiento de los ecosistemas.

Es preciso señalar que mediante la Resolución 017 de 1995 se adoptan los criterios metodológicos vigentes para la determinación de la UAF en terrenos baldíos por Zonas Relativamente Homogéneas –ZRH adjudicables. Así pues, a través de las Resoluciones 041 de 1996 y 020 de 1998, (consignadas en el Acuerdo 08 de 2016 del Consejo Directivo de la ANT), se determinan las extensiones de las UAF por ZRH vigentes a nivel nacional; mientras que el Acuerdo 202 de 2009 adopta los criterios metodológicos para su determinación actual. La UAF de reforma agraria busca ordenar el acceso a la frontera agropecuaria, la cual estaría compuesta por los baldíos de la nación y por aquellos territorios que automáticamente caen en la misma categoría, luego de surtir un proceso de sustracción sobre Zonas de Reserva Forestal.

De otra parte, la UAF predial como puede analizarse en el último inciso del Articulo 38, tiene un régimen de actuación circunscrito fundamentalmente a la tierra que el Estado adquiere en el mercado inmobiliario. Lo anterior significa que esta UAF se utiliza para brindar acceso a la tierra allí donde ya existe un mercado de tierras o un régimen parcelario consolidado. El Acuerdo reglamentario 192 de 2009 actualiza los criterios para el establecimiento de esta UAF en función del Subsidio Integral de Reforma Agraria (Artículo 101 Ley 1753 de 2015), y en concordancia con el diseño de un proyecto productivo en el predio a intervenir. Este subsidio puede cubrir hasta el 100 por ciento del valor de las tierras y aquellos requerimientos financieros ligados al establecimiento del proyecto productivo agropecuario. Así mismo, el Acuerdo 203 de 2009 reglamenta la adjudicación de tierras revertidas a la Nación en virtud de declaratoria de extinción del dominio por el incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, que inmediatamente adquieren el carácter de baldíos reservados. En resumen, la UAF predial se ocupa de la tierra que proviene de las transacciones e intervenciones estatales sobre el mercado de tierras rurales. La injerencia estatal tiene lugar por medio del Subsidio Integral de Acceso a Tierras – SIAT, Subsidio Integral de Reforma Agraria SIRA (Acuerdo 05 2016 ANT), dotación de tierras por negociación; así como de los predios que provienen de extinción de dominio tanto administrativa como judicial. Al agregado de las anteriores categorías se le conoce como Fondo Nacional Agrario.  

Por último, las leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 establecieron la estratificación a nivel municipal y sirven como insumo para la estructuración de la Ley 505 de 1999, por la cual se fijan los términos y competencias necesarias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación de los centros poblados y de las fincas y viviendas dispersas en las zonas rurales. Así las cosas, la UAF promedio municipal se calcula por cada Municipio de acuerdo con la metodología de zonas geoeconómicamente homogéneas contemplada por el Sistema de Transferencia de Tecnología Agropecuaria del Ministerio de Agricultura –SINTAP. Esta UAF no tiene que ver con la relación entre tierra y trabajo familiar, sino que se utiliza de manera exclusiva para determinar la estratificación en el cobro de los servicios públicos domiciliarios a nivel rural.

Evaluación de la UAF y de la titulación de baldíos

En el año 2015 el Departamento Nacional de Planeación – DNP contrató una evaluación de operaciones y resultados al instrumento de titulación de baldíos a familias campesinas en el periodo comprendido entre 1995 y 2013 tomando un marco muestral 26.373 predios, el cual se cruzó con el SISBEN II y RUV para obtener datos actualizados de los beneficiarios.     

Los principales hallazgos se agruparon en componentes institucionales, de implementación de la política y recomendaciones. A nivel institucional la evaluación de DNP concluyó que subsiste una excesiva centralización en el proceso de titulación de baldíos, y que las entidades a cargo no cuentan con los medios necesarios para cumplir con los tiempos estipulados para dicho procedimiento. Igualmente se evidenció una desarticulación a nivel de la información entre las entidades concernidas en los procesos de titulación; así como entre los ordenamientos sociales, ambientales y productivos de los territorios. Se encontró que solamente el 1 por ciento de los beneficiarios recibió proyectos productivos del MADR. Elemento que no solamente afectó la capacidad de explotación de la tierra al no poder generar el capital suficiente para generar los 2 SMMLV que prevé la ley; sino que además evidenció una preocupante divergencia entre el instrumento de titulación de baldíos y las herramientas para el desarrollo rural.

En el ámbito de implementación de la política de titulación de baldíos los resultados fueron aún peores. A pesar que se determinó que el 85,8 por ciento de los beneficiarios encuestados actualmente explotan y/o viven en el predio baldío. De ellos, menos de la mitad, explota el predio (43,8 por ciento), mientras que el 42,1 por ciento solo lo utilizan para vivir. En parte, porque el 90,8 por ciento de los predios se ha entregado por debajo de la UAF. En consonancia con lo anterior, se encontró que el 39,2 por ciento de los baldíos adjudicados por el INCODER corresponden a casa-lotes con una extensión promedio de 576 mts².

En cuanto a los procesos de formalización de los derechos de propiedad, apenas un poco más de la mitad de los beneficiarios (67,08 por ciento) adjudicatarios entre 2008 y 2013  realizaron el registro de su predio ante las ORIP de su respectivo círculo registral. Las mujeres adjudicatarias (61,9 por ciento) mostraron menor probabilidad de registrar su predio en comparación con los hombres (71,67 por ciento). Las principales razones son que “No sabía que tenía que hacer el trámite” (47,88 por ciento) “No tengo plata para hacer el registro” (32,36 por ciento), “No tengo tiempo” (14,62 por ciento), “la ORIP está muy lejos” (6,71 por ciento), “no quiero pagar impuestos” (0,34 por ciento), “no quiero perder los beneficios del Estado” (0,72 por ciento).

En el ítem de insumos para mejorar la productividad el estudio permitió afirmar que, aunque la solicitud de créditos por parte de los adjudicatarios de baldíos es relativamente baja (27,5 por ciento), sí se evidencia que la titulación es una garantía fundamental para acceder a dichos recursos. De hecho, los beneficiarios que hicieron la solicitud y no les fue aprobada (11,2 por ciento) señalan como principal limitante no tener el registro del predio adjudicado (34,9 por ciento). Aunque la mejoría en el acceso a los servicios productivos no se ha generalizado, en la mayoría de los casos, los beneficiarios no cuentan con los medios de producción necesarios para explotar de manera adecuada y eficiente el predio. Se destaca el aumento de la asistencia técnica (de 12,6 por ciento a 19,9 por ciento) y el mejoramiento de vías (de 6,3 por ciento a 10,9 por ciento), aunque los aumentos han seguido siendo significativamente marginales.

Igualmente relevante fue la contestación de dos premisas básicas del desarrollo rural colombiano. La primera señala que tener un predio baldío con una UAF o más implica una producción de casi el doble comparado con los predios inferiores a la UAF. Y la segunda sostiene que el rendimiento promedio de los predios baldíos no depende del tamaño del predio. El rendimiento promedio es inversamente proporcional a la extensión de la tierra adjudicada. Los predios son más eficientes en términos de su producción por hectárea en la medida que están más cerca de una vía carreteable. Por lo tanto, se verificó el postulado de Chayanov, según el cual los adjudicatarios con menos tierra son más productivos por hectárea, seguramente porque su nivel de auto explotación es más pronunciado que aquellos que tienen extensiones de tierra generosas. Sin embargo, el crédito es el principal motor económico para la productividad en los predios baldíos, pues es el que permite al campesino desencadenar su capacidad de trabajo tanto familiar como vecinal, y por ende incrementar el volumen de producción.

En concordancia con lo anterior, no sorprende que la productividad de los predios adjudicados esté por debajo de los estándares nacionales, entendiendo que el 70 por ciento de los predios baldíos (que hicieron parte del estudio) están por debajo del rendimiento medio nacional. Por lo tanto, no es extraño que la mayoría de los hogares beneficiarios de la adjudicación son pobres y vulnerables. El 74 por ciento obtuvieron un puntaje SISBEN metodología III inferior a 34,79. Además el 40,4 por ciento de los hogares entrevistados afirmó que los ingresos percibidos no alcanzan para cubrir los gastos mínimos del hogar. En este contexto, suena perfectamente razonable que la mayoría de los beneficiarios perciba que el sólo acceso a la tierra, no les ha mejorado de manera importante las condiciones económicas. En el momento del estudio se identificó que las principales fuentes de ingresos de los hogares de los beneficiarios encuestados provienen de remuneraciones por actividades distintas a las productivas agropecuarias (45,8 por ciento).

La conclusión del estudio sentenciaría que aunque la titulación de baldíos permite que las familias campesinas vulnerables accedan efectivamente a la tierra, la adjudicación tal y como se viene realizando, tiene serias limitaciones para impactar en la distribución equitativa y concentración de la propiedad rural. Por lo tanto, antes de seguir adjudicando tierra en las condiciones actuales, se recomendó lo siguiente como prerrequisito institucional: i) Conformación del inventario de las tierras baldías de la Nación; ii) Creación del Sistema Nacional de Gestión de tierras rurales; iii) Creación del Comité Operativo de Tierras Rurales; iv) Reformulación de la UAF por zonas relativamente homogéneas; v) Registro de todos los baldíos titulados hasta la fecha; vi) Fortalecimiento de las entidades relacionadas con el manejo de tierras rurales y creación de la Autoridad Nacional de Tierras.

Una vez adelantados los requerimientos anteriores, se aconseja implementar la política de adjudicación bajo escenarios diferenciales. Estos escenarios podrían agruparse en adjudicaciones: a) para sujetos de reforma agraria, en los lugares donde el Estado se comprometa a adelantar una estrategia de formalización por barrido predial; b) a ciudadanos colombianos en condiciones especiales (como por ejemplo los desplazados, los desmovilizados o las personas que se encuentran al interior de áreas protegidas del sistema ambiental); c) a ciudadanos de escasos recursos que requieran de un baldío de menos de menos de 1,500 mt2 (casa lote) para poder acceder a una solución de vivienda; y d) también se avizora a empresarios que bajo otro tipo de figuras puedan explotar algunas de las tierras baldías sin la limitación de la UAF, las cuales deberán estar ligadas a proyectos productivos en las que se adelante el proceso de forma transparente.

 

Las UAF(s) en el Contexto de la Reforma Rural Integral

Si se mira con atención, es posible advertir la sorprendente concordancia entre el documento de evaluación del DNP y las políticas de adjudicación de tierras que el Estado ha buscado implementar en los últimos años. De lo anterior, se colige primero, que realmente lo que se acordó en el Acuerdo 902 de mayo 29 de 2017, como producto del punto No. 1 del Acuerdo con las FARC, era el mismo conjunto de reformas que se pensaban implementar con o sin proceso de paz. Y, segundo, que aunque la voluntad estatal es manifiesta para generar una mayor asertividad en la adjudicación exitosa de la tierra, su cumplimiento es aún bastante exiguo. De las recomendaciones anteriores, en líneas generales solo se ha trabajado decididamente en el segundo bloque de reformas, destinadas ampliar y diversificar la tipologías de posibles beneficiarios a los programas de acceso y formalización de las tierras rurales.

Con referencia a la fortaleza institucional y las reformas burocráticas destinadas a hacer más eficientes las políticas de adjudicación el panorama resulta diferente, y podría sintetizarse en los siguientes tres desafíos medulares:

Sistema Integrado de Tierras

Pese a que en la ANT se ha trabajado de forma decidida la creación de un sistema único de tierras de la Nación, y que los avances en relación a la creación de un registro único de personas es bastante alentador, su actualización en relación con la información que se heredó del INCODER y la unificación integral de los procesos de adquisición de tierras de procesos étnicos junto a los otros procesos agrarios, aún está en ciernes. Quizás más preocupante aún, son los incipientes avances en la interoperabilidad de dicho sistema, con referencia a las otras bases de datos y sistemas de información geográficos del Estado. Como producto de dicho contexto, la posibilidad de contar con un inventario real de las tierras baldías, así como con un registro utilizable para la toma de decisiones de todos los baldíos titulados hasta la fecha, son necesidades apremiantes, pero difícilmente realizables en el mediano plazo.

¿Cuál debe ser la Unidad Mínima de Planificación: La UAF Predial o la UAF de Adjudicación?

A pesar que la utilidad de ambos tipos de UAF es meridianamente clara: la UAF Predial se utiliza allí donde el mercado de tierras ya existe, y donde por lo tanto es marginal la posibilidad del Estado de organizar el territorio en sus expresiones productivas, ambientales y sociales; mientras que la UAF de Adjudicación es el esfuerzo técnico más serio que existe en el país para ordenar y planificar el territorio por Zonas Relativamente Homogéneas, bajo un enfoque territorial, integral y de reconversión productiva.

Así mismo parece igualmente lógico que si la Ley 160 no ha sido tocada en dicho aspecto, y se mantiene vigente la Ley 1728 de 2014, la UAF por Zonas Relativamente Homogéneas debería ser actualizada (tal y como lo propone el documento del DNP), con el fin de utilizarla para adjudicar todas aquellas tierras que provienen de los baldíos (incluidas las sustracciones de Zona de Reserva Forestal). Mientras tanto, la UAF Predial debería ajustarse para que además del precepto productivo, asuma en la escala predial capacidades de ordenamiento ambiental y social.

Bajo los argumentos anteriores no se entiende la interpretación unilineal que realiza la ANT, cuando en sus multiples socializaciones del Decreto 902 ha manifestado que de ahora en adelante, para cualquier tierra que provenga del Fondo de la Reforma Rural Integral a través del Procedimiento Unico se utilizará la UAF predial.  Lo anterior, significa renunciar a un ordenamiento territorial en nuestras últimas fronteras agropecuarias, en lugares críticos para la sostenibilidad ambiental de la ruralidad en su conjunto; priorizando solamente un acercamiento productivista y limitado a la coyuntura de cada predio, y peor aún, a la decisión de cada técnico que asuma el diseño del proyecto productivo que se utiliza como unidad de medida de la UAF predial. Si se tiene en cuenta, que uno de los principales objetivos de la Reforma Rural Integral es el establecimiento de Planes de Ordenamiento de la Propiedad Rural buscando preservar su función social y ecologica, no suena muy coherente privilegiar la herramienta de UAF que menores garantias brinda en dicha dirección. 

La integralidad de las Agencias y de los procedimientos de Intervención para el desarrollo Rural.

Por último, pero quizás más apremiante, es la necesidad que las Agencias que heredaron la pesada carga del INCORA y el INCODER funcionen de manera mancomunada en el territorio. Es decir la Agencia Nacional de Tierras – ANT, la Agencia de Renovación del Territorio – ART y la Agencia de Desarrollo Rural – ADR no pueden trabajar cada una sobre prerrogativas, intereses y programas desarticulados.  

A modo de ejemplo, quisiéramos tocar uno de los puntos centrales del “fracaso” en la sostenibilidad de las tierras adjudicadas de acuerdo con el DNP. Para dicha evaluación “La reformulación de la UAF debe prever que la tierra se va a entregar junto con otros componentes del desarrollo rural que aseguren a los adjudicatarios el mínimo vital y un excedente capitalizable”. Es decir, no se puede pensar en el éxito de las políticas de adjudicación, si dicha tierra no está asociada a un proyecto productivo bajo criterios de economía campesina, intereses subvencionados y seguros para la pequeña producción.

Idealmente, la ANT debe avanzar en la adjudicación por Zonas Relativamente Homogéneas que permitan hacer realidad un Ordenamiento Social, Productivo y Ambiental a escala regional; y al mismo tiempo, la ADR debe conciliar un diseño productivo que busque asegurar la sostenibilidad familiar por fuera de los canales individuales, buscando incentivar la producción asociativa y cooperativa. Detrás, o al mismo tiempo, la ART deberá asegurar las condiciones logísticas y de reconversión productiva para aquellas regiones con las que más se ha ensañado nuestra violencia armada, y donde se han incrustado con fuerza las economías ilegales y extractivas. Si la actuación anterior no significa, tal y como lo plantea Michael Mann, el crecimiento de las capacidades infraestructurales del Estado, lo que nos espera no es otra cosa que el reinicio de un nuevo ciclo de fracasos y de violencia(s) en nuestros territorios rurales.