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Cada peso que se invierte en pensiones se deja de invertir en educación, salud, infraestructura y viceversa. Por esta razón, es fundamental que los objetivos de la reforma pensional se logren mediante un sistema que haga un uso eficiente de los recursos que se le asignen.
Un nuevo contrato social para el sistema pensional
Una característica determinante de la eficiencia de un sistema de pensiones es si este es fondeado o de reparto. En el primer caso, los aportes se invierten y ganan retornos durante un periodo largo de tiempo antes de pagarse como pensión a los afiliados. En el segundo los aportes sencillamente intercambian de mano (se reparten) en el mismo año en el que entran al sistema.
En un sistema fondeado, las inversiones de los aportes pueden ser administradas por entidades públicas, privadas con ánimo de lucro, por ambas (como en Uruguay, en donde el ciudadano elige libremente entre la AFAP pública o las AFAP privadas) o por privadas sin ánimo de lucro, como es el caso de la administradora del fondo de pensiones más grande en Holanda, cuya operación es financiada y controlada por los afiliados. Un sistema fondeado también puede ser colectivo o de cuentas individuales.
En todos los casos anteriores, los sistemas fondeados son superiores a los sistemas de reparto en términos de eficiencia del uso de los recursos. Por una sencilla razón: los retornos financieros tienen la propiedad matemática de hacer crecer el capital de manera exponencial y dicho efecto se amplifica con el tiempo.
En efecto, en un sistema fondeado en el que los recursos pueden estar invertidos durante 30 años o más, cada peso de pensión pagado por el sistema es financiado entre un 60 % y 70 % por los retornos que dichos aportes generan durante ese periodo*.
En contraste, en un sistema de reparto, el 100 % de los pesos que se pagan como pensiones son financiados por los aportes, puesto que no hay inversión. Por esa razón, en el sistema de reparto, financiar cada peso de pensión cuesta entre 2,5 y 3,4 veces más aportes que en un sistema fondeado, debido al ahorro que generan los retornos de las inversiones en el sistema fondeado (3.4 ~= 1/(1-0.7)).
Sin embargo, esta ventaja de un sistema fondeado de capitalización no es percibida actualmente por la gente que se pensiona por el RAIS y que no tienen derecho a subsidios cuando comparan las prestaciones con las del sistema de reparto del régimen de prima media (RPM).
La razón es que en el primero la pensión de quienes no reciben subsidios es "actuarialmente justa", que en plata blanca quiere decir "para lo que alcance". Mientras que el RPM garantiza una pensión de entre 60 % y 65 % del promedio de los últimos 10 años de salario (a quienes cumplen el requisito del número de semanas aportadas), sin importar para cuánto alcancen los aportes hechos. Esto se logra con aportes extra que hace el Estado, sacados de impuestos generales como el IVA y el impuesto a la renta.
En efecto, para que un sistema de reparto que paga una pensión de 65 % del salario sea autosostenible (es decir, que los aportes al sistema alcancen), debe haber siempre alrededor de 6 personas aportando por cada pensionado, si el aporte neto obligatorio de cada persona es de 11,5 %. Es decir, debe existir una estructura demográfica piramidal con participación obligatoria. El sistema se basa entonces en un "contrato social" que implica una solidaridad intergeneracional.
Dicho contrato es justo si las condiciones de aporte y pensiones se pueden mantener para las siguientes generaciones. El gran problema de ese sistema, es que si la estructura demográfica deja de ser piramidal, el sistema deja de ser justo, incluso si el Estado completa con impuestos generales la diferencia entre los ingresos y los gastos del sistema (como está ocurriendo actualmente).
En efecto, los recursos extra que pone el Estado para pensiones, generan más deuda para la Nación, por la cual el Estado deberá pagar más intereses en el futuro, disminuyendo prestaciones en los demás servicios públicos (salud, educación, infraestructura, etc.) que estarían recibiendo las siguientes generaciones. Dicha injusticia generacional e ineficiencia que se genera con un sistema de pensiones que no es autosostenible es la razón por la cual en el mundo hay una tendencia generalizada de sistemas de reparto con beneficios definidos, a sistemas de capitalización.
Sin embargo, el sistema actual de capitalización individual en Colombia está lejos de ser el ideal. En efecto, el sistema actualmente no genera suficiencia ni seguridad de ingresos en retiro (para quienes no reciben subsidio), ni da información relevante a los usuarios para que estos puedan tomar buenas decisiones de ahorro y consumo durante la etapa laboral. En otras palabras, no logra el objetivo principal de un sistema de pensiones; el de proteger a las personas de sí mismas ("protegerlos" de sus sesgos conductuales que priorizan el consumo presente al futuro), ni da herramientas adecuadas a la gente para que logren evitar una caída en su calidad de vida cuando lleguen a la edad de retiro.
Más específicamente, el régimen de capitalización individual actual genera pensiones de solo alrededor del 30 % de los últimos ingresos, para quienes no reciben "subsidios", por dos razones.
En primer lugar, la administración de los recursos que entran al régimen de capitalización podría ser mucho más eficiente que en el sistema actual. Como lo muestro en esta publicación del BID, con el mismo nivel de aportes, es posible generar pensiones más elevadas y con mucha menor incertidumbre, si el riesgo en las inversiones en los fondos de pensiones es manejado de manera eficiente. Para lograr esto, se proponen cambios regulatorios que alinearían los incentivos de las AFP (la estructura de las comisiones, las medidas de desempeño y los portafolios de referencia) con los objetivos de ingreso en retiro de los afiliados.
En segundo lugar, aun después de dichas ganancias sustanciales en eficiencia, bajo cualquier hipótesis razonable sobre retornos en inversiones, se requiere asignar aportes mayores al 11,5 % de los ingresos de cada individuo para financiar un nivel de pensión cercano al 65 % (un objetivo razonable para un sistema de pensiones). ¿Pero de dónde sacar estos aportes adicionales? Y de paso, ¿cómo lograr cobertura universal de manera autosostenible?
Aumentar el nivel del aporte como porcentaje de los salarios tendría muchas consecuencias negativas, pues aumentaría el costo del trabajo, fomentaría la informalidad laboral, desincentivaría la contratación y presionaría los ingresos netos de parafiscales a la baja. Por otra parte, actualmente la casi totalidad del recaudo por IVA se gasta en financiar el aporte adicional que el Estado debe hacer en los sistemas de reparto. ¿Tendrá sentido seguir gastando todos esos recursos públicos en un sistema (o en un pilar de reparto) que genera pensiones de manera ineficiente, y que reparte esos recursos de manera regresiva o al menos controversial?
Recordemos que el dinero del "subsidio" o aporte extra que otorga el Estado a quienes se pensionan por el RPM proviene de los otros impuestos que paga la gente y que las personas de mayores ingresos (las que no evaden) aportan más dinero al sistema, puesto que el impuesto a la renta y los pagos por IVA son proporcionales al ingreso declarado y al gasto, respectivamente.
En este sentido, una alternativa más justa y eficiente para asignar estos recursos a la financiación de las pensiones (individuales) de todos, es que los aportes en IVA que cada persona paga durante su vida laboral, sean invertidos en su cuenta de ahorro individual, más o menos un ajuste de redistribución solidaria. Para este último, se propone que los aportes en IVA de cada individuo sean asignados a su cuenta individual hasta que el acumulado de sus ahorros obligatorios para el retiro (aportes pensiones + aportes IVA) sean suficientes para asegurar un ingreso equivalente al 60 %-65 % de sus ingresos promedio. Todas las contribuciones obligatorias (a pensiones e IVA) a partir de ese momento, entrarían a un fondo solidario, que tenga como propósito completar las pensiones de los demás trabajadores, y eventualmente para cubrir el costo del riesgo de longevidad en el sistema.
Esta preasignación de una parte del recaudo de IVA a pensiones tiene varias ventajas:
- Logra cobertura universal, pues todos los trabajadores, formales e informales, hacen aportes en IVA.
- No aumenta al costo del trabajo, evitando así incentivar la informalidad.
- Garantiza que ningún ciudadano de altos ingresos sea subsidiado, puesto que los aportes por IVA que financiarían sus ingresos en pensión, serían generados económicamente por cada trabajador. Además, este sistema se presta para hacer aportes cruzados solidarios entre diferentes niveles de ingresos de manera sencilla.
- Crea un incentivo potente para que la gente vele porque nadie se robe el IVA que ellos estan pagando, puesto que se los estarían quitando a ellos personalmente. Contrario a la idea que los impuestos son de todos, pero también de "nadie" y que al final se los apropia algún político corrupto, con este mecanismo de pre-asignación del IVA estaríamos alineando los intereses de la gente con los del Estado (que al final son los mismos).
- El envejecimiento poblacional juega a favor del sistema, en contraste con los sistemas de reparto y de capitalización con aportes definidos únicamente cómo porcentaje del salario. Esto es porque el IVA que aportan los pensionados, incrementa la relación entre ingresos/gastos del sistema a medida que crece la proporción de pensionados versus personas en edad de trabajar.
Es importante anotar que el sistema propuesto necesitaría ser implementado con un periodo de transición suficientemente largo para que el Estado tenga suficientes ingresos en el mediano plazo, para seguir pagando las pensiones de quienes ya están en jubilación, y de quienes están próximos a pensionarse. Una forma de hacer dicha transición es comenzar con la asignación de sus aportes de IVA a las cuentas individuales, para las personas más jóvenes (o en una proporción decreciente con la edad). Estas personas comenzarían entonces a hacer aportes (por IVA) y acumular retornos, sin darse cuenta, incluso antes de que comiencen a trabajar. Es bien sabido que comenzar a aportar pronto, es uno de los factores más determinantes para lograr un mejor nivel de ingreso en retiro, en cualquier tipo de sistema pensional.
*Cálculo asumiendo una rentabilidad neta promedio entre 2,7 % y 5,4 % anual en acumulación, sin contar el ahorro generado por los retornos en el periodo de desacumulación.
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