Con el equivalente a 1,5 puntos de IVA este año y el siguiente, el gobierno tiene un as bajo la manga.
Según dijo Juan Manuel Santos el sábado, la reforma a las regalías de 2012 fue una de las primeras que hizo para que ” las brechas entre las regiones ricas y las regiones pobres se puedan disminuir, entre los ciudadanos ricos y pobres”. Y es que justamente este año su Gobierno tiene en las regalías una herramienta particularmente útil para ayudar a que no caiga el crecimiento económico y mantener buenas relaciones con alcaldes y gobernadores.
Sí hay plata
Del lado económico las regalías le pueden dar un empujón importante al Gobierno en un año que pinta malo.
Aunque el sector extractivo anda de capa caída, y es el que produce regalías, no se va a reducir la plata de regalías para invertir, según el presupuesto que sacó el Gobierno en diciembre para este año y el siguiente. Como esa plata se termina gastando en todos lo municipios, es una buena noticia para una economía en un estado delicado.
No se va a reducir porque la reforma de 2012 creó un fondo para ahorrar para los malos años. De ese fondo saldrán casi 2 billones de pesos para invertir en los próximos 2 años. Eso equivale a poder gastar cada año lo que recogería medio punto adicional del IVA sin tener que aumentar (más) ese impuesto.
Además, en 2016 el sistema cerró con 4,8 billones de pesos más en los bancos, esperando que se aprueben proyectos para utilizarlos. Y como esa plata también se va a gastar, dan el equivalente a otro dos punto del IVA para gastar cada uno de estos dos años.
Eso significa que, con plata de regalías, el año y medio final de Santos en el Gobierno tendrá algo de alivio para el apretón fiscal. Pero esa plata no se la gasta el Gobierno como quiere, sino en coordinación con alcaldes y Gobernadores.
La política y los ajustes
Justamente por esa relación con los mandatarios locales, la plata de regalías es uno de los caminos para que el Gobierno tenga buenas relaciones con los mandatarios locales.
Como la destinación de la plata se define entre las autoridades locales y las nacionales en los llamados Ocad (Órganos Colegiados de Administración y Decisión), y se necesitan 2 de los 3 votos (Nación, departamento y municipio) para aprobar, los alcaldes y gobernadores tienen un poder muy grande en el manejo.
Además, les conviene sacar adelante los proyectos porque les ayudan a mostrar gestión.
Sin embargo, la plata se ha movido poco. Y cuando se ha gastado no siempre ha sido eficiente: según el subdirector de Planeación Nacional, Manuel Castro, aunque se han terminado más de 7 mil proyectos del nuevo sistema, éstos solo suman el 40 por ciento de toda la plata que ha entrado al sistema. El resto o está en los bancos o en obras que, como mostró La Silla en Córdoba, muchas veces se demoran o quedan incompletas.
Además, uno de cada tres municipios ha tenido problemas en los proyectos (ya sea porque estaban mal planeados, tenían líos de contratación o la ejecución era muy lenta). Y dos de cada tres proyectos de los proyectos que había aprobado el sistema hasta 2015 eran de menos de mil millones de pesos, lo que va contra el espíritu de la reforma que buscaba usar la plata de las regalías para hace megaproyectos que transformen el país.
Por eso el Gobierno, encabezado por Planeación Nacional, ha liderado varios ajustes al el sistema de regalías para que la plata no se siga quedando en y las regalías tengan un mayor impacto en las regiones.Y eso lo logró con el apoyo de los alcaldes y gobernadores que están en la Comisión Rectora del Sistema, que es la que define cómo funciona.
En general, los cambios buscan que haya mayor transparencia en la evaluación y selección de los proyectos, que los que se aprueben estén mucho más maduros que muchos de los que se aprobaron en el pasado (y que suelen ser los que tienen más líos), y que los proyectos que salgan sean o más grandes y ambiciosos o más alineados con necesidades usuales.
Hace un año el presidente Santos dijo que la promesa de convertir las regalías en una fuente de desarrollo y equidad ya era una realidad, algo que como mostró La Silla era una clara exageración.
Eso es claro para el mismo Gobierno, que desde entonces ha construido e implementados los ocho grandes ajustes. Quizás con ellos Santos pueda repetir ese discurso al dejar su cargo, en año y medio, y la segunda sí sea la vencida.
Éstos son los siete grandes ajustes:
A rendir cuentas
El primero de los ajustes es bastante sencillo: desde agosto de 2015 los Ocad deben hacer una rendición de cuentas cada semestre.
Esa medida es bastante limitada porque contar cuántos y cuáles son los proyectos aprobados o en qué van sus avances es apenas la cuota inicial para que la sociedad civil pueda vigilar el destino de los recursos.
Una evaluación más transparente
La segunda medida tiene más calado, pues obliga a los alcaldes y gobernadores a pensar y proyectos a la hora de presentarlos ante el sistema a través de una evaluación por puntajes.
La idea es que Planeación evalúa los proyectos con unos criterios conocidos desde antes y objetivos, para priorizar los que tienen más puntaje en cuatro áreas: que ayuden a cerrar brechas apuntándole a las debilidades más notorias de cada región; que sean proyectos grandes que impacten en varios municipios; que sean macroproyectos; y que sumen otras fuentes de financiación.
Si no tienen un mínimo de puntaje de esa evaluación, Planeación no les da concepto favorable en el Ocad, con lo que igual pueden ser aprobados pero sin ese sello de calidad que les sirve para defenderse de criticas a esos proyectos por opositores locales.
Ese modelo arrancó con pilotos a fines de 2015 y se empezó a aplicar en forma el año pasado, cuando se aprobaron pocos proyectos en los Ocad por efecto de la llegada de nuevos alcaldes y gobernadores, que suelen tardar mientras se posesionan, enfrentan otros desafíos y conocen y entienden el sistema.
Que los alcaldes y gobernadores aprendan a estructurar
La más ambiciosa de las medidas es la suma de tres decisiones más pequeñas que tiene un mismo objetivo: que los municipios y departamentos sean capaces de estructurar proyectos.
Eso tiene un alcance grande porque, de lograrse, no solo ayudaría al sistema de regalías sino que podría tener beneficios para las regiones con menos capacidad técnica en general, porque cuando los proyectos quedan bien estructurados antes de salir a conseguir un contratista, es menos probable que se queden en elefantes blancos.
Con esa finalidad la Comisión Rectora le dio 40 mil millones de pesos de regalías a Planeación para que esta acompañe la estructuración de proyectos de las entidades, que así deben aprender haciendo. Son 30 proyectos por 435 mil millones de pesos, unas 150 veces más grandes que los proyectos promedio de los últimos años.
La segunda es tener una política conjunta con las entidades públicas financieras (como Findeter, la FDN o Fonade) para estructurar proyectos.
La tercera, quizás la más visible, quedó cristializada en un documento Conpes y consiste en armar 50 proyectos estandarizados que respondan a necesidades que se repiten en diferentes municipios, como bibliotecas públicas municipales, puestos o centros de salud, rehabilitación de vías terciarias con placahuella, centros de acopio y enfreamiento de leche, placas polideportivas cubiertas, viviendas palafíticas o estaciones de bomberos.
Hoy hay 26 proyectos de ese tipo ya listos y cada uno incluye desde planos de obra hasta términos de referencia de la contratación, lo que ahorra plata a los municipios que los usen porque se evitan contratar consultores para todo eso, y también les reduce la demora en armarlos en unos cuatro meses, incluso si los terminan financiado con plata que no es de regalías.
Es decir, son un camino para que un alcalde o gobernador pueda inaugurarlos dentro de sus cuatro años de gobierno, todo un guiño a los políticos que creen que obras son amores.
Los proyectos no pueden cambiar a mitad de camino
Otra, la cuarta de las grandes medidas, fue un nuevo acuerdo en la Comisión Rectora de presentación de los llamados ajustes a los proyectos, que son el equivalente a las adiciones en los contratos. Antes no tenían límite, ahora no pueden aumentar en más del 50 por ciento del valor; los Ocad deben aprobar varios cambios como aumentos de más del 20 por ciento, cambiar la entidad ejecutora, reducir la plata de otras fuentes o recortar los beneficiarios en más del 10 por ciento.
Este cambio ayuda a que los proyectos lleguen mucho más estructurados a los Ocad y lo que también le pone una exigencia extra a los alcaldes y Gobernadores, por lo que según supo La Silla no fue fácil de tramitar en la Comisión Rectora.
Menos gasto en administración
La sexta fue agrupar los Ocad municipales en unos subregionales, que agrupan a partes de los departamentos (como las antiguas provincias) según una metodología que definió el mismo DNP el año pasado, cuando hizo un estudio de la desigualdad regional y sus razones.
Al aplicarlo el país pasó de tener 997 Ocad municipales, que eran muy difíciles y costosos de manejar, y que además tendían a hacer proyectos mucho más pequeños, a 163 subregionales que tienen el incentivo de buscar proyectos que sumen plata de varios municipios y logren un impacto más amplio.
El caso más claro es el de Cundinamarca, donde la gobernación le pidió a cada Ocad subregional identificar un proyecto de impacto amplio (como un acueducto que impacte en vereda de varios municipios o una vía fundamental para conectar toda la subregión) y se comprometió a cofinanciarlos.
Más claridad para el aval de los ministerios
Uno de los cuellos de botella del sistema ha sido conseguir el visto bueno que deben dar los Ministerios a los proyectos de cada sector. Por eso en junio del año pasado la Comisión sacó un Acuerdo para aclarar qué requisitos pueden pedir para dar el aval (viabilizar, en la jerga de regalías) a los proyectos y así facilitar ese trámite y dejar claro a los alcaldes y gobernadores qué deben tener listo.
Aunque ya existían requisitos, no estaban unificados. Además, eso se complementó con la obligación de que un solo funcionario se encargue de todo el trámite de cada proyecto. Y ha servido: en 2015 se demoraban en promedio 10,5 días en responderle a los alcaldes o gobernadores si les daban el aval o no, y a fines de 2016 apenas 3 días.
El Gobierno, a proponer (para la paz)
Un reciente Acuerdo de la Comisión Rectora, que aplica un artículo del Plan de Desarrollo, permite que el Gobierno nacional proponga proyectos ante los Ocad.
Esto se ha demorado en convertirse en realidad porque tiene grandes resistencias de los mandatarios locales: como las regalías en principio son de municipios y departamentos, cae mal que sea el Gobierno quien proponga proyectos (aunque la aprobación siga dependiendo del Ocad).
En todo caso, Planeación ya está armando proyectos de inversión para presentar en este semestre, en dos frentes que tienen que ver con la implementación del Acuerdo con las Farc en su objetivo de desarrollar el campo: el inventario de la red vial terciaria la que une a las veredas y permite que los campesinos saquen sus productos) y el catastro multipropósito (fundamental para conocer cómo está el campo y qué necesita).
