Balance Duque: un gobierno de promesas cumplidas a medias

La promesa de Duque consistía en sacar adelante una reforma constitucional que excluyera al narcotráfico y al secuestro de los delitos amnistiables cuando se deben a delitos de carácter político. Lo logró: el acto legislativo 02 de 2019 fue aprobado en junio de ese año, y fue una de las pocas iniciativas del Gobierno Duque que salieron rápidamente del Congreso cuando todavía no le había dado puestos a los partidos.

La estrategia de Duque se basó en cambiar la fórmula del Acuerdo con las Farc, de disminuir los cultivos de coca con sustitución en el programa Pnis y erradicación forzada solo para quienes no se sumaran al programa de sustitución. El gobierno Duque implementó la erradicación manual por parte del Ejército, y pasó de 96 mil hectáreas erradicadas en 2019 a 130 mil en 2020 y 103 mil en 2021. Este año, hasta mayo iban 33 mil, según datos del Ministerio de Defensa, pese al aumento en la conflictividad social en las zonas más afectadas por los cultivos.

También implementó políticas como Ruta Futuro y Hecho a la Medida, dándole salidas sociales a los campesinos a quienes obligaba a sustituir sus cultivos de coca, mientras Duque criticaba el Pnis y lo dejó desfinanciado. Pero no logró retomar la aspersión con glifosato porque la Corte Constitucional le ordenó consultar antes con las comunidades que serían afectadas por la medida, una orden que hace prácticamente imposible su implementación de forma rápida.

Aunque Duque avanzó en dos de los tres propósitos, los resultados no fueron los esperados. Como reveló La Silla, el informe de la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito (Unodc) que será revelado la próxima semana, mostrará un aumento del 10 por ciento en las hectáreas cultivadas en 2021. De hecho, el más reciente informe mundial para las drogas toma el caso colombiano para explicar por qué la erradicación forzosa no tiene beneficios a largo plazo: al cabo de diez años “el cultivo aumentaba a mayor velocidad que en otras zonas similares en las que no se había efectuado la erradicación forzosa”, dice.

Aunque la deforestación aumentó, Duque interpretó las cifras a su favor

En 2019 Duque sacó adelante y firmó la ley 1979 que da beneficios en salud, crédito, vivienda, educación, acceso a eventos culturales, transporte y atención preferencial en trámites y gestiones a los miembros de la Fuerza Pública. Esa ley complementó la ley del veterano ya existente (Ley 1081 de 2006).

En cuanto la independencia y fortalecimiento de justicia penal militar, avanzó en aspectos formales. En 2021, creó la unidad administrativa especial para la justicia penal militar y policial y nombró al primer fiscal de esa justicia, el general de policía Marco Aurelio Bolívar. Con ese nombramiento, la semana pasada entró en vigencia la implementación del sistema penal oral acusatorio para esa justicia.

En cuanto a la educación en derechos humanos, impulsó capacitaciones para la Policía y para el Ejército, y uno de los puntos de su reforma a la Policía fue crear una Dirección de derechos humanos que revisará las políticas de la entidad e incluye un observatorio de derechos humanos con asistencia técnica de organismos internacionales.

Sin embargo, el experto Jean Carlo Mejía, profesor en derechos humanos de la Universidad Militar, considera que Duque no logró impulsar una política de derechos humanos. “Pueden mostrar capacitaciones pero no sacaron una política de derechos humanos del sector defensa. Hay un problema en la cultura de ddhh y el retroceso en derecho operacional fue gigante. Eso lo nombró el informe de la Comisión de la Verdad”, dijo Mejía.

En 2017, antes de ser elegido, Duque propuso prohibir la reelección de quienes estén en cuerpos colegiados legislativos (Congreso, asambleas, concejos y juntas administradoras locales) por más de dos períodos, fueran consecutivos o no. Y luego el punto siete de la Consulta Anticorrupción, impulsada por Claudia López y Angélica Lozano, recogía esa idea pero la ampliaba un periodo más, justo como había propuesto Duque finalmente, ya como candidato. Esa consulta, que Duque no impidió pero tampoco impulsó en mayor medida, se votó el 26 de agosto de 2018, pero se hundió porque no alcanzó el umbral de votos que necesitaba.

En todo caso, Duque se comprometió a presentar esta y otras propuestas en el Congreso. Ese mismo año presentó tres de esas iniciativas, incluyendo un proyecto sobre el límite de periodos para cuerpos colegiados, que terminó hundiéndose. El Gobierno no hizo mayor esfuerzo para evitarlo y luego, cuando en 2020 y 2021, la senadora Lozano y la representante Juanita Goebertus presentaron ese mismo proyecto, fue archivado sin haber recibido apoyo de parte de Duque.

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Desde el Plan de Desarrollo Duque redujo esta propuesta a decir que sólo duplicaría el número de estudiantes de jornada única, de 900 mil a 1,8 millones (en 2018, cuando se posesionó, en Colombia había unos diez millones de jóvenes menores de 15 años.).

El presidente sacó pecho esta semana a través de su cuenta de Twitter por haber aumentado el porcentaje de estudiantes de jornada única de 11 por ciento a 20 por ciento, pero eso implica que no cumplió la promesa de campaña ni logró la meta reducida del Plan de Desarrollo. Según las cifras del Ministerio de Educación, en lo corrido del cuatrienio 460 mil estudiantes nuevos accedieron a la jornada única, lo que significa que hoy hay alrededor de 1,4 millones de estudiantes estudiando en jornada única.

La propuesta de aumentar los plazos de financiación de vivienda a 35 años (era de máximo 20) para bajar las cuotas mensuales y acercarlas al valor de un arriendo no se logró, aunque la Ley de Vivienda y Hábitat (Ley 2079 de 2021) amplió el plazo máximo para el pago de esos créditos a 30 años. Según el Ministerio de Vivienda hay un decreto que lo ampliaría a 35 años y que se quedó en un borrador. A menos de un mes de la posesión del nuevo presidente, es muy probable que así se quede.

La propuesta de campaña de Duque planteaba construir este tipo de vías, las que conectan veredas para conectar las cadenas de producción agrícola. El Plan de Desarrollo aterrizó eso en intervenir más de 15 mil kilómetros de vías terciarias. Y, según el seguimiento de Invías a vías terciarias nuevas, el objetivo era construir 400 kilómetros de vías nuevas.

Según su informe de seguimiento de marzo, habían construido más de 3.500 kilómetros, por lo que superó por más de tres mil kilómetros la meta. Sin embargo, sobre los 15 mil kilómetros de vías intervenidas, solo había poco más de 8 mil kilómetros en mantenimiento durante el cuatrienio. Esto significa que Duque solo logró el 54% de su meta, pero, como la propuesta de campaña no se refería a una cantidad específica de kilómetros de vías terciarias construidas sino de ampliarlas, la cumplió.

La primera reforma tributaria que Duque logró que aprobara el Congreso, que se cayó en la Corte en 2018 pero volvió a sacar adelante casi idéntica en 2019, simplificó el sistema tributario. Por ejemplo, creó el régimen simple para empresas que ganan menos de 2.700 millones de pesos al año, lo que les facilitó pagar un solo impuesto, y no tres, sobre utilidades (eran renta, Industria y Comercio y al consumo). De acuerdo con la Dian, para el cierre de inscripción a ese régimen (julio 2019) se inscribieron 2.157 empresas . Así mismo, para las personas naturales, el Ministerio de Hacienda decretó en 2020 los requisitos para que pudieran acceder al régimen simple tributario.

Además, se crearon exenciones de impuestos, por cinco años, para las empresas relacionadas con la Economía Naranja. Según registros del Ministerio de Cultura, al 30 de junio de este año, un total de 1.113 empresas se inscribieron para recibir ese beneficio tributario.

La tributaria de 2019 también avanzó en la promesa de tener tarifas competitivas para formalizar empresas, con la reducción de tarifa general del impuesto de renta gradual, que estaba en el 33 por ciento, con la idea de que 2022 quedara en el 30 por ciento. Sin embargo, la tributaria del año pasado (que salió por consenso tras la caída de la que había radicado el exministro Alberto Carrasquilla) aumentó la tarifa al 35 por ciento por la crisis económica por la pandemia.

El Congreso aprobó en junio de 2020 la reforma constitucional que impulsaron Duque y su coalición de gobierno, que imponía la pena de cadena perpetua. Pero la Corte Constitucional la tumbó en septiembre de 2021, porque encontró que violaba el principio de dignidad humana, algo que habían advertido varios expertos.

De hecho, académicos y expertos habían criticado la promesa porque la prisión perpetua porque a su juicio es inconstitucional, pero también porque no disuade al abusador sexual y porque, según cifras del Inpec, solo el 16 por ciento de los condenados por violación sexual son reincidentes frente a un 42 por ciento de reincidentes en homicidios o hurtos.

Inicialmente Duque prometió seis días sin IVA al año “cada dos meses, los días sábado”, una propuesta que quedó en su reforma tributaria aprobada en 2019, que creó tres días anuales. Como contamos, las fechas sugeridas por la Dian mostraban que la prioridad de la medida era estimular las ventas en temporada baja (en enero, julio y octubre), más que ayudar al bolsillo de los más vulnerables con promociones en temporada escolar o en diciembre, como Duque vendió su propuesta.

Aunque los días sin IVA arrancarían en 2021, la crisis económica generada por las cuarentenas y el covid llevaron al gobierno a hacer las primeras en 2020, empezando por una en pleno pico de contagios, criticada por expertos y autoridades locales. Los días decretados para 2022 fueron polémicos porque dos de ellos fueron el viernes antes de a la primera y segunda vuelta presidencial.

Finalmente, durante el gobierno hubo ocho días sin IVA. Una revisión de datos de La Silla muestra que no beneficiaron a los más vulnerables, como el presidente pretendía. Y, por considerarlos anti técnicos, el gobierno entrante de Gustavo Petro anunció que los acabará.

Las EPS reciben plata por dos vías: la UPC (Unidad por Capitación), un monto fijo que reciben al mes por cada paciente afiliado para cubrir el plan básico de salud, presten o no un servicio; y los presupuestos máximos, una plata que les gira el Adres (la entidad pública que administra la plata de la salud) para que financien todos los tratamientos y servicios que deben prestar y que no están en el plan básico de salud.

Duque prometió que tendrían un remuneración variable por calidad, para “sacar a las malas EPS del sistema”, algo que no logró. El único proyecto de ley que se relaciona con el tema fue el que presentaron senadores del Centro Democrático para crear la ""Óptima Acreditación de Calidad en Salud"" de las EPS, una categorización de de ellas según la calidad del servicio que prestan, se hundió en 2020 y 2021. Duque no lo incluyó en su plan legislativo de esos años como una prioridad.

Sin embargo, en 2019 firmó la ley 1949, que impulsó y le dio más dientes a la Superintendencia de Salud para sancionar a las entidades que presten un mal servicio a los pacientes, con poderes para destituir de su cargo a cualquier directivo de una EPS u hospital cuando se compruebe que hubo negligencia o irregularidades en la atención de los usuarios. En el actual Gobierno han entrado en liquidación 14 EPS, según datos entregados por el Superintendente de Salud, Fabio Aristizábal, en una rendición de cuentas.

Sacúdete sí es el principal programa de obras que implementó el gobierno Duque para los jóvenes. Son una suerte de polideportivos para que usen su tiempo libre, se mantengan en el sistema educativo y desarrollen emprendimientos.

De acuerdo con la Consejería Presidencial de la Juventud, la principal entidad que maneja el programa, hasta mayo se habían abierto 330 centros Sacúdete,una cifra muy lejana a la que Duque prometió, y para 2023 tienen proyectada la entrega de otros 78, con lo que llegaría a 408, menos de la mitad de los prometidos.

Como revelamos en esta investigación, el gobierno ha usado estas obras para consentir a sus aliados, pues la definición de dónde hacerlos se hace con criterios políticos y congresistas de la coalición de gobierno, sobre todo del Centro Democrático y conservadores, han logrado apadrinar más obras que sus rivales. Eso, más fallas de planeación, han llevado a que las obras hayan salido más caras y se hayan demorado más de lo previsto.

Con el decreto 2120 de 2018 Duque creó el viceministerio de la Economía Naranja, la política pública bandera de su gobierno y que busca acelerar los negocios que se crean a partir de actividades culturales, el patrimonio histórico, las artes y la tecnología, en el Ministerio de Cultura. Cumplió una propuesta que no tenía metas medibles ni objetivos más allá de crear el Viceministerio.

Para promoverla, en el Plan Nacional de Desarrollo le puso tareas a más de 20 entidades del Gobierno como el Dane, los ministerios de Comercio y TIC, y el Sena. Logró sacar adelante los incentivos tributarios para empresas del sector, las Áreas de Desarrollo Naranja (ADN) o distritos creativos, la Corporación Colombia Crea Talento y el Fondo emprender naranja; y en junio de 2022, casi al terminar el cuatrenio, el Conpes aprobó la Política Nacional de Economía Naranja, con un presupuesto de $311.381 millones.

Sin embargo, sus grandes objetivos de posicionar el sector como un jalonador de la economía no se cumplieron. La meta del Plan Nacional de Desarrollo era que el PIB del sector pasara de 3 a 5 por ciento, algo que a 2021 no se logró pues quedó en 3 por ciento. Además en el ámbito nacional, artistas y gestores culturales no han visto con claridad los beneficios de este nuevo enfoque, como contamos acá.

Por otro lado, Felipe Buitrago (amigo de Duque y cocreador del concepto), quien fue viceministro de la política naranja y después ministro de Cultura, terminó saliendo de su cargo en el marco de la reestructuración de gabinete que Duque hizo por el Paro de 2021, algo que influyó en que la apuesta política de dejar la economía naranja como un legado esté lejos de cumplirse.

Desde 2012 el Icetex hace condonaciones parciales a los estudiantes que obtienen buenos resultados en la prueba Saber Pro al final de sus estudios, la propuesta de Duque era sumar a los que obtenían grados con honores o se graduaban con promedios altos. No lo hizo.

Durante el gobierno Duque, según cifras del Icetex, se han condonado los créditos de más de 122 mil estudiantes. Cerca de 87 mil con fondos que administra el Icetex, que ayudaron a quienes acabaron con sus estudios; 35 mil estudiantes recibieron un alivio del 25% de sus créditos por pertenecer a poblaciones vulnerables y 2.500 un porcentaje por sus buenos puntajes en Saber Pro.

Sobre las ofertas de plazo y tasas de interés para estudiantes de menores ingresos, en diciembre de 2021, Duque anunció la reducción de la tasa de interés a partir de febrero de 2022, que bajó de estar entre el IPC + 12% al IPC + 9%, al IPC + 7,5%. Esto significó una reducción en las tasas de interés para más de 28 mil estudiantes.

Esta propuesta nueva, que ya había estado en los últimos tres Planes de Desarrollo pero no había sido cumplida por los gobiernos anteriores, tampoco se cumplió en este: en el último informe de la Ocde sobre política agrícola, Colombia se rajó en inversión estratégica como distritos de riego, capacidad de innovación y servicios de control. Dice que ""el último Gobierno se ha concentrado en “respuestas a corto plazo” – como los subsidios mencionados – y poco en reformas estructurales como bienes públicos.

Durante este cuatrienio, la gestión del Ministerio de Agricultura se ha concentrado en los incentivos individuales como a los productores de arroz con el plan de almacenamiento de su producto o su comercialización, que es el gasto opuesto a focalizar en bienes públicos.

Según le contaron a la Silla dos experto que trabajaron en el Ministerio durante el gobierno Duque, éste se enfocó en los subsidios y ayudas a sectores agrícolas particulares, como los arroceros, y avanzó muy poco en bienes públicos, como distritos de riego. De entrada, en el primer año de Gobierno solo el 20% del presupuesto agrícola se planeaba en bienes y servicios públicos.

La meta específica, como presentó en 2019 el entonces canciller Carlos Holmes Trujillo (qepd), era que al final del gobierno la mitad de embajadores en el exterior fueran de carrera diplomática. Pero según cifras del sindicato de la Cancillería, hoy de las 64 embajadas y misiones ante organismos internacionales, 13 están a la cabeza de funcionarios de carrera diplomática. Y de los 426 cargos en el exterior, menos de la mitad (217) están ocupados por funcionarios de carrera.

Y es que como reportamos acá y acá los nombramientos diplomáticos de Duque fueron motivados por agradecimientos políticos a alaidos de su campaña en 2018 o sus aliados y amigos, como Juan Carlos Pinzón en Estados Unidos; Felipe Buitrago en Alemania, Carmen Vásquez, su primera ministra de Cultura, quien ahora está en Uruguay; o Luis Guillermo Plata en España.

De hecho, el gobierno no llegó a un acuerdo con las centrales obreras y sindicatos de ministerio en el Acuerdo Estatal firmado en 2021 para que al finalizar el semestre de este año fueran designados embajadores de carrera diplomática en el 50 por ciento de las embajadas.

Incluso, desde inicios de siglo la Corte Constitucional ha ordenado al Estado que los nombramientos de carrera sean mínimo el 20 por ciento, pero en los últimos cuatro gobiernos, solo el 15 por ciento de los embajadores lo han sido.

La propuesta estaba consignada en la primera reforma a la justicia del gobierno Duque, radicada por su primera ministra de justicia, Gloria María Borrero. La reforma finalmente se hundió en diciembre de 2018. Eso devino en la renuncia de Borrero al Ministerio. En las siguientes reformas (la última, de administración de justicia aprobada en 2021) Duque no incluyó ese artículo.

En todo caso, aunque en campaña propuso que las audiencias de confirmación de nombramientos incluyera a los ministros que él designaba, la reforma de Borrero lo limitaba a otros cargos que no dependieran de él, como los magistrados de las Altas Cortes, con lo que el mismo gobierno había reducido la promesa desde el primer momento.

La propuesta estaba consignada en la primera reforma a la justicia del gobierno Duque, radicada por su primera ministra de justicia, Gloria María Borrero, aunque mantenía las funciones de la Corte Suprema en la elección del Fiscal. La reforma finalmente se hundió en diciembre de 2018 y eso devino en la renuncia de Borrero al Ministerio.

En 2020 Duque volvió hablar de una reforma a la justicia y en septiembre de 2021 presentó una más pequeña, que se enfocaba en que la elección de magistrados de la Corte Suprema y el Consejo de Estado se diera por convocatoria pública, y no por un proceso interno de esas cortes. Un artículo planteaba un cambio en las reglas de juego para la elección de Fiscal, Procurador, Defensor y Registrador, como contamos aquí, pero no estaba relacionada con la propuesta inicial de Duque de cambiar las facultades de las Cortes.

Finalmente ese proyecto también se hundió, trastener mucha resistencia de congresistas cercanos al Gobierno como la senadora Paloma Valencia.

Así, Duque no avanzó en su promesa porque las Cortes siguen teniendo injerencia en la elección de Procurador, Fiscal y Registrador.

Esta propuesta aterrizó en una ambiciosa meta de 2020, de reducir la emisión de gases de efecto invernadero en un 51% para 2030. Esto significa reducir los 90,2 millones de toneladas de dióxido de carbono que se emitían en el 2020 a unas 45. Sin embargo, hasta ahora no hay datos más recientes de emisiones de CO2, que venían creciendo.

Parfa reducir la huella de carbono, Duque se planteó reforestar y combatir la deforestación.

En su Plan de Gobierno, prometió sembrar 360 millones de árboles, cifra que en 2019 redujo a 180 millones. Como contamos aquí, 50 millones de árboles que lleguen a su etapa adulta significa reducir unas 10 millones de toneladas de CO2 por año. Según el Ministro de Ambiente, Carlos Correa, en agosto de este año habrán sembrado 150 millones de árboles, con lo que no cumplen con la meta ambiciosa pero sí con la propuesta de campaña. Además, según el ministro, dejarán la infraestructura para sembrar 180 millones de árboles.

En contarste, el resutlado con la meta original del Gobierno de la deforestación erstá lejos. Si bien en 2019 creó la Operación Artemisa que tras 13 operaciones que han intervenido casi 23 mil hectáreas de bosque y en las que han sido capturadas 96 personas, sólo una ha sido imputada por deforestación. Y la deforestación sólo se ha reducido 13%, de más de 197 mil hectáreas deforestadas en 2018 a 170 mil el en 2021.

Logró otros avances puntuales, como superar la meta de 6.600 carreos eléctricos trajo el Plan de Gobierno, pues pasó de 2.165 en 2018 a 8,300 en junio de 2021, según el Runt, en parte porque la Ley 1964 de 2019, que ordena que para 2025 el 30% de los vehículos del Gobierno y los de transporte público deberán ser eléctricos, creó o fortaleció incentivos para ello.