Contratar con las juntas le sirve a Petro para su movilización popular

El camino para hacerlo viable está en un artículo del Plan de Desarrollo que abre las puertas para que a través de la figura de las Asociaciones Público Populares las entidades del Estado puedan contratar directamente, sin trabas jurídicas y por diferentes objetos, con organizaciones como las juntas.

Como ya lo demostró el exgobernador de Cundinamarca, Jorge Rey, si Petro tiene éxito con esta estrategia tendrá de su lado un poderoso aliado para las elecciones de 2023 y para fortalecer la movilización popular.

El empoderamiento popular que plantea Petro no es nuevo

En Colombia existen unas 63 mil juntas de acción comunal que representan a igual número de barrios y veredas. Tienen unos 6.8 millones de afiliados. Seis de cada diez juntas están en los sectores rurales. Junto a las agrupaciones religiosas, son las organizaciones en las que los colombianos se sienten más representados. 

A ese músculo popular es que el gobierno de Gustavo Petro quiere entregarle de manera directa buena parte de la contratación estatal.

La propuesta no es nueva. Pero sí es la primera vez que se plantea con esa ambición desde el gobierno central.

Una ley de 2012 ya había autorizado a las gobernaciones y alcaldías contratar directamente con las juntas a través de la figura del Convenio Solidario, pero la limitó a unas obras en particular (vías, mantenimiento de salones o dotación de equipos) mientras no costaran más de la mínima cuantía.

Esa mínima cuantía se define con base en el presupuesto anual de cada gobernación o alcaldía. Por ejemplo, en 2019 fue de hasta unos 25 millones de pesos por contrato para el 90 por ciento de los municipios que son de pequeñas categorías y tienen pocos ingresos.

El gobierno de Iván Duque reformó esta ley en su Plan de Desarrollo y amplió la figura de los convenios solidarios para que entidades nacionales también la pudieran usar. También la sujetó a la mínima cuantía.

En 2021, y de cara a las elecciones, la volvió a modificar. Subió el monto a contratar a la menor cuantía, que es diez veces mayor a la mínima, pero que ya no se hace de manera directa sino que debe ir a un proceso abierto como una licitación.

Los convenios solidarios de mínima cuantía despegaron tímidamente a escala regional. Según el portal de contratación Secop hay unos 3.600 contratos firmados por gobernaciones y alcaldías desde el 2012. Es decir, casi uno al día. Aunque pueden ser más porque otros se tercerizaron.

Pero a nivel nacional no han avanzado más allá de unos programas piloto del Invías.“Se lograron hacer algunas placas huellas (vías rurales) con el Invías en el gobierno anterior, una inversión de unos 5 mil millones de pesos. Algunos programas de arborización. Pero no mucho más”, dice Ceferino Mosquera, director de la Confederación Nacional de Juntas de Acción Comunal.

La expectativa de los comunales es que con Petro esos indicadores se disparen y las juntas se conviertan en contratistas poderosas del Estado.

Para lograrlo, lo que pretende el gobierno es blindar jurídicamente la figura, acabar con la intermediación, eliminar unos requisitos de contratación y expandir el abanico de servicios que se pueden contratar con las juntas de acción comunal.

Ir más allá de lo que hay

En la práctica, el gobierno quiere contratar con los comunales la ejecución de programas o políticas sociales.

Por ejemplo, que toda la plata que se va para vías terciarias rurales se contrate directamente con las juntas. Además de lo que va en el presupuesto anual, la reforma tributaria del gobierno Petro estableció una sobretasa al sector financiero que va a recaudar entre 400 mil y 500 mil millones de pesos anuales que se destinarán exclusivamente para esas vías rurales. 

Las vias terciarias de Colombia, las que llevan a la vereda campesina serán contratadas con las juntas de Acción Comunal campesinas.

— Gustavo Petro (@petrogustavo) July 12, 2022

Con la contratación directa también sacaría de la cadena a empresas intermediarias como los fondos mixtos que cobran un porcentaje por gerenciar los programas que se contratan con las juntas.

Con su propuesta, Petro dice que busca agilizar los trámites y eliminar barreras administrativas. “En ninguno de los casos anteriores se requerirá estar inscrito en el Registro Único de Proponentes -RUP-, o el que haga sus veces y la entidad contratante apoyará y acompañará el trámite de la facturación electrónica mediante los canales gratuitos habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN”, dice la propuesta del Plan de Desarrollo.

Eso, de paso, debe motivar la legalización de las juntas. Según cifras del Ministerio del Interior actualmente solo unas 38 mil juntas tienen los papeles en regla para contratar. Ese aval lo consiguen cuando tienen los estatutos actualizados, están inscritos en el Registro Único Tributaria, RUT, y tienen una cuenta institucional en el Banco Agrario. Petro ya dio instrucciones para superar esas trabas administrativas. 

La ampliación del escenario de oportunidades para las juntas va de la mano de la orden que les dio a las entidades nacionales para que definan qué pueden ofrecer. Desde enero, el viceministro del Interior, Gustavo García, les envió una circular para que aterricen programas que puedan ejecutar las juntas.

El ministerio de Vivienda ya presentó un plan de construcción y mejoramiento de casas rurales; el de Ambiente unas ideas para el proceso de transición energética; y el de Tecnologías y Comunicaciones unos planes de conectividad de internet. Esta semana el ministerio de Educación anunciará unos programas de alimentación escolar en departamentos como Huila y Chocó.

Las demás deben llegar antes de que se dé el primer debate del Plan de Desarrollo.

El blindaje jurídico va enfocado a aclarar que los contratos que se celebren con las juntas no deben interpretarse como si se tratara de un negocio con un privado. Sino, por el contrario, que se reconozca como un acuerdo en el que los comunales aportan una contrapartida y en el que tienen la oportunidad de asociarse con otras comunidades.

Los encargados de este frente son Colombia Compra Eficiente, la entidad que se encarga de regular el tema de la contratación pública, y el Departamento Nacional de Planeación, DNP. De hecho, esas entidades ya pusieron a rodar una primera novedad: un decreto del 1 de febrero para que las entidades públicas dividan sus procesos de contratación por segmentos y algunos sean exclusivos para micro y pequeñas empresas o agrupaciones como las juntas comunales.

Esas líneas generales son las que el gobierno Petro espera mantener en la discusión del Plan de Desarrollo en el Congreso. Pero desde ya algunos sectores han planteado modificaciones y aclaraciones.

Quién contrata y por cuánto

La reglamentación de los contratos con las juntas va a estar mediada por dos pulsos.

El primero, más político, es si se limita a que los contratos se firmen directamente desde las entidades nacionales o se delegan en los gobernadores y alcaldes. Es un tema clave porque definirá quién se queda con el rédito electoral de la estrategia.

El representante del Pacto Histórico, Eduard Sarmiento, ha propuesto que se haga por medio de unos coordinadores regionales de esas entidades nacionales.

“Esas experiencias exitosas con las juntas de acción comunal tienen un peligro: el acercamiento de dinámicas electorales, de quién entrega la obra y demás. Hay ejemplos de juntas de acción comunal que se han instrumentalizado en canales o espacios de llegada para los politiqueros de turno que utilizan los recursos públicos para hacer campaña constante”, dice.

Es una lectura que ha compartido abiertamente el presidente Petro. “Como aquí lo han dicho la contratación de vías pequeñas, de ciertas obras, se volvió una corrupción. El gobierno le entrega a un alcalde para hacer una vía o un gobernador y nunca se supo ni de la vía ni de la plata que entregó. A veces intermedian los recursos, entonces llega un señor congresista y dice como yo conseguí la plata entonces el contrato es de un amigo mío y por ahí va a parar en las elecciones la plata”, dijo en un encuentro con comunales en Boyacá.

Por su parte, el representante a la Cámara conservador Julio Roberto Salazar, quien ha hecho parte del modelo exitoso de contratación en Cundinamarca, dice que no descentralizar superaría las capacidades del Estado.

“Esto hay que llevarlo al máximo o, más bien, al mínimo nivel, que es a través de los departamentos o de los municipios. Yo pienso que tienen más capacidad institucional los departamentos para poder materializarlo. Le pongo un ejemplo: que Invías ponga la plata, la inversión. Pero que le diga al gobernador, ayude, vengan y ejecuten ustedes. Y a eso se le pone supervisión, se dinamiza el talento local porque es poner a profesionales al servicio de las comunidades. Veo que es la única forma de manejarlo, sino operativamente se van a chiflar”, dice.

El segundo pulso es sobre el tope de contratación. Acá Salazar dice que hay que mantener la restricción de las mínimas y menores cuantías. “Yo mantengo la teoría de que tenemos que controlar el recurso. Los convenios que han venido manejando de 50 millones de pesos, donde la junta aporta el 5 o el 10 por ciento, han sido exitosos. La plata rinde. Es muy diferente a la idea de manejar contratos de mil millones de pesos, por ejemplo. Desde la Nación no va a ser posible, es que hay 60.000 juntas en Colombia”, dice Salazar.

Mientras que Sarmiento sostiene que es posible ampliar esa capacidad en la medida en que las normas permitan la asociación de las juntas. “Que figuras parecidas a las uniones temporales se puedan dar también en el marco de economía popular, de la economía solidaria y las juntas de acción comunal. Que permitan aumentar la capacidad de contratación sin que deje de ser un ejercicio comunitario y popular”, dice.

En medio de las dos visiones que chocarán en el debate del Plan está la duda de quién vigilará y le hará supervisión a esos contratos. En las discusiones en el Ministerio del Interior ha salido una propuesta y es que del valor del contrato se destine un porcentaje para que la entidad pública pueda contar con un personal dedicado exclusivamente a eso. O que también puedan participar instancias regionales independientes como los personeros.

Y que, en todo caso, haya un acompañamiento técnico a las juntas y se consolide la estrategia de rendición de cuentas.

El espejo en lo operativo y lo político es Cundinamarca

Si hay un caso de éxito en el país de la contratación con los comunales es el de Cundinamarca. Un modelo que lleva el sello y la marca del barón político Jorge Rey.

Esta estrategia le ayudó a Rey a construir un fortín electoral a partir de las juntas de acción comunal que lo catapultaron a gobernador, y le ayudaron a poner heredero, y ahora a estar en carrera para un tercer mandato consecutivo.

Fue justamente con la ley de 2012 que le dio vía libre a la contratación con las juntas por parte de gobernaciones y alcaldías que Rey comenzó a pavimentar su carrera pública y política.

Ese año, Rey se posesionó como secretario de Acción Comunal de la gobernación de Álvaro Cruz. Un cargo relativamente marginal con apenas 200 millones de pesos para invertir.

Pero Cruz le dio un perfil mucho más alto: tramitó una adición presupuestal de más de 5 mil millones de pesos y Rey organizó las juntas para que pudieran ser contratistas de la Gobernación y ejecutar obras como placas huella, mejorar sus sedes o recibir en dotación computadores o video beam, por ejemplo. Eso, por medio de los convenios solidarios.

Unos contratos se hicieron de manera directa con las juntas, bajo la supervisión del Instituto de Acción Comunitaria, Idaco, y otros, por medio del Fondo de Desarrollo de Proyectos de Cundinamarca, Fondecún. En éste último caso, como intermediario.

En los 10 años del modelo comunal de Rey se han contratado más de 2 mil obras. La fórmula del éxito, además de la ventana que dio la ley de 2012, también se basó en el empoderamiento que les dio a las comunidades con unas reglas claras - como no dar anticipos y hacer pagos parciales- y en el asesoramiento en los componentes técnicos.

“Las comunidades al ver que tienen unos recursos de base que son las que el Estado entrega, pues ellos también se meten la mano al bolsillo, colocan jornales. El señor que trae la fruta a la ciudad se devuelve con el cemento, y se ahorran el flete. El alcalde se entusiasma y presta la maquinaria, se ahorran el valor de la maquinaria. Y así van logrando que tengamos mayor alcance de obra sin arriesgar la calidad, porque el proyecto también tiene incluido un tema de dirección técnica”, dice el representante Salazar, quien fue el supervisor de los primeros proyectos que se ejecutaron en Cundinamarca.

En la medida en que vieron que el plan funcionaba fueron destinando más recursos y diversificaron el portafolio de contratos. Y más juntas se animaron a presentar propuestas, resolviendo de paso el tema de su legalización administrativa. Hoy, de las 4.300 juntas que hay en Cundinamarca, al menos el 80 por ciento están habilitadas para contratar.

“Tenemos casos súper exitosos. Recuerdo en la vereda Diari, del municipio de Cabrera, Cundinamarca, con lo que venía para 100 metros hicieron 330 porque el case inicial les sirvió para entusiasmarse. Además, está asegurado”, añade Salazar.

A la par de la bonanza comunal, Rey fue creciendo política y electoralmente. Fue elegido representante a la Cámara en 2014, y tras renunciar al Congreso, ganó la Gobernación en 2015. Le movió votos a la presidencia de Germán Vargas Lleras en 2018 y luego dejó como heredero en la gobernación a Nicolás García en 2019.

“Nosotros nos jactamos de haber subido a Rey a la gobernación”, dice Jorge Castellanos, líder comunal de Anapoima.

En 2022 el equipo político de Rey apoyó la campaña del representante a la Cámara a Julio Salazar, quien sacó la segunda votación más alta, y ayudó a organizar una reunión masiva que tuvo la campaña presidencial de Alejandro Gaviria. 

“Nosotros lo que hicimos fue utilizar bien los recursos, ayudar al que levantó la mano y que hizo la tarea, se formalizó y pidió ayuda. Pero al final del ejercicio la gente se enamora, la gente agradece. La gente ve que nunca los habían tenido en cuenta y ¿pues a quién respaldan? A quien les extendió la mano. Pero eso ya es un efecto secundario posterior”, dice Salazar sobre el rédito político que les ha dejado esa apuesta por los comunales. 

¿Es posible que el gobierno Petro escale a lo nacional ese modelo de respaldo político con esas 60 mil juntas?. “Es un riesgo que se corre y hay que correr. O si no estaríamos nosotros quitándoles a las comunidades una oportunidad valiosa e importante de mejorar lo que por años se les ha negado solo por pensar en el cálculo político”, concluye. 

El presidente Petro se reunirá a finales de marzo con más de 4 mil líderes comunales que se darán cita en Bogotá para celebrar una asamblea nacional popular comunal. Para esa época, el Plan de Desarrollo, con el que el gobierno quiere fortalecer la contratación comunal, deberá estar aprobado en primer debate.