‘La pela que nos dimos valdrá la pena’: funcionarias que negociaron los contratos de las basuras

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De izquierda a derecha, Nelly Mogollón, María Mercedes Maldonado y Susana Muhamad, quienes defienden la gestión del Distrito en la implementación del nuevo esquema de aseo.
Fotos: Juan Pablo Pino

“Estas tres mujeres mostraron qué es negociar con el interés privado, sin corrupción, con transparencia y defendiendo el interés general”, trinó el alcalde Gustavo Petro en diciembre pasado, horas después de que el Distrito firmara con los operadores privados de las basuras nuevos contratos que permitieron menguar la crisis que vivía la ciudad por cuenta de los errores en la implementación del nuevo esquema del aseo. El elogio iba para Nelly Mogollón, directora de la Unidad Administrativa Especial de Servicios de Públicos (Uaesp); María Mercedes Maldonado, secretaria de Hábitat, y Susana Muhamad, secretaria de Ambiente, quienes durante 15 días estuvieron buscando los acercamientos que terminaron en unas condiciones contractuales distintas para los empresarios.

Las tres fueron llamadas a conformar un equipo negociador en el que también estuvo el Secretario de Hacienda, Ricardo Bonilla, y el gerente del Acueducto, Diego Bravo. En entrevista con La Silla defienden lo logrado y el nuevo esquema del aseo de Petro y explican con detalle cómo fueron las horas más aciagas hasta el momento para la actual administración.

¿Cómo llegan ustedes tres a la mesa a negociar con unos privados que se supone saldrían del negocio?

Maldonado: Siempre estuvo planteado que iba a haber participación privada en el servicio.

Muhamad: Y siempre hubo conversaciones, todo el tiempo.

Maldonado: Se habló primero de una zona entre el Distrito y los privados, después de dos zonas, se planteó que tomáramos la totalidad de la ciudad. En resumen: se exploraron varias alternativas. Pero siempre se pensó que se podía subcontratar. El esquema que se planteó siempre fue público-privado. Solo que en un determinado momento, no sé, porque ahí no estuve tan involucrada, se empantanaron esos diálogos. Ya en una etapa final nos dimos cuenta de que había debilidades para que ese esquema a cargo de Acueducto y Aguas de Bogotá pudiera operar en toda la ciudad y el alcalde conformó un grupo para negociar. Ahí estaban la Uaesp, el Acueducto, el Secretario de Hacienda y las secretarías de Hábitat y Ambiente, más otros funcionarios expertos. En realidad, el alcalde quiso ser amable y reconocer en un trino el trabajo de las tres mujeres que ahí estábamos, pero también nos acompañaron otras personas.

¿En qué momento se dan cuenta de que el Acueducto no era capaz de prestar el servicio en toda la ciudad y se arma este grupo negociador?

Muhamad: Unos 15 días antes del 18 de diciembre. Es decir, a finales de noviembre y se hizo para ultimar negociaciones, las condiciones de participación, con los operadores privados.

¿Qué fue lo más duro de ese capítulo?

Maldonado: Ellos controvertían públicamente el decreto de la Alcaldía, presentaron un tutela que no prosperó pidiendo la suspensión del decreto. No sé si alcanzaron a presentar demandas. Ellos consideraban que el decreto no se ajustaba a derecho, entonces había que hablar de todo eso. Decirles qué es un contrato de operación. Algunos sólo trabajaban en aseo en Bogotá entonces no tenían una visión más general, otros que sí la tenían lo vieron como un contrato usual.

Tengo la impresión de que la idea que le quedó a la ciudad de esa etapa fue que la administración dependía de los privados, ¿es cierto?, ¿qué opinan?

Mogollón: Yo diría que casi que son unos héroes estos hombres que han trabajado en Aguas de Bogotá porque a pesar de no tener las condiciones de equipos e infraestructura para prestar el servicio, lo que pudimos ver desde la sala de crisis de la Alcaldía era cómo en lugares en los que de repente aparecía basura ellos la quitaban muy rápido.

Muhamad: Yo creo que hubo una situación compleja que le quedaba difícil a la ciudadanía entender y es toda la accidentalidad en la planeación de las circunstancias que se fueron dando durante el año. Las condiciones eran muy adversas.  

¿Qué autocrítica hacen de todo lo que pasó?

Muhamad: Como dijo María Mercedes en su presentación en el Concejo, hacemos autocrítica, pero vuelvo al punto de que las condiciones eran muy adversas. Desde que no se pudo hacer la licitación hasta el pulso político evidente entre un esquema de libre competencia para Bogotá y la posibilidad de que el Estado tomara el control. Ese pulso político fue hasta el final e incluyó a ciertas autoridades nacionales. Nosotros teníamos absolutamente claro a qué le estábamos apostando.

Maldonado: Tal vez sobrevaloramos la capacidad de construir un gestor del servicio de aseo en una ciudad tan compleja como Bogotá. Este es un servicio tecnológicamente sencillo, comparado con otros, pues es un tema de organizar una recolección ligada a unas frecuencias y a unas rutas. O sea, no hay que hacer una central térmica.



   Tal vez en el corto plazo y en el tiempo vamos a tener consecuencias de lo que pudo haber salido mal".

– Susana Muhamad.

¿Entonces qué fue lo que pasó?

Maldonado: Que tiene su complejidad, como todo. Pero yo creo que la tarea más compleja de todas se viene ahora y es cómo incorporar el aprovechamiento en una ciudad de 40 mil hectáreas y ocho millones de habitantes. Lo que yo creo es que no fue suficiente el tiempo.

Muhamad: También hay que volver sobre ese pulso político que terminó incluso en una conversación entre el Alcalde y el Presidente. Esa fue la escala a la que llegó esta situación para definir realmente cuál iba a ser el modelo. Por ejemplo, la intervención de la Superindustria en el Acueducto era una forma de señales encontradas de diferentes autoridades que decían que lo que íbamos a hacer no se podía. También, por ejemplo, la Empresa de Acueducto hubiera podido comprar directamente la flota, pero se dio a la tarea de hacer una licitación pública para garantizar transparencia. Eso tiene unas consecuencias.

Sí, pero el pulso político no puede ser la excusa para justificar las improvisaciones que luego se hicieron evidentes...

Maldonado: La palabra improvisación la usa usted.

Muhamad: Me refiero a que el pulso político fue para llegar a una definición concreta de qué esquema se iba a implementar finalmente.

Volviendo a la negociación, ¿qué tanto cedieron y qué tanto lograron?

Maldonado: Yo creo que ellos aceptaron el esquema. Objetaron no firmar con Aguas de Bogotá ni con Acueducto.

Mogollón: Los privados no tenían interés en suscribir los contratos con el Acueducto debido, fundamentalmente, a la certificación de la experiencia comercial que ellos quieren tener para el próximo proceso licitatorio. Por esa razón fue necesario declarar la urgencia manifiesta y hacer un otrosí al contrato entre el Acueducto y la Uaesp.

Maldonado: Ellos tenían un tema de seguridad jurídica, pues desconocían la validez jurídica del convenio entre el Acueducto y la Uaesp. Eso es un detalle, pero aceptaron el esquema porque ellos han podido decir que no, pero finalmente se sentaron a discutir los contratos en un esquema distinto que es operación y no concesión.

¿Cómo trataron el tema de la reversión de los camiones que no fue incluida en los nuevos contratos?

Maldonado: Ese tema enrareció la discusión. Esa reclamación continúa y lo que dijimos fue, en aras de un acercamiento, que lo lleváramos a un tribunal de arbitramiento.

Muhamad: Exacto, cada una de las partes sigue con su tesis: el Distrito dice que los camiones usados durante la concesión son de la ciudad y los operadores privados dicen que son de ellos.

Mogollón: Sí, pero además ese no era el escenario para resolver eso. Lo dejamos como un tema aparte.

Hablemos de los ingresos de los privados, La Silla hizo públicas las cifras y éstos se redujeron anualmente en 40 mil millones de pesos, teniendo en cuenta que ahora ellos no tendrán que pagar por la facturación...

Maldonado: Una forma de que se comprenda el tema es aclarar que dos de las empresas privadas perdieron cada una una zona, las cuales pasaron a ser gestionadas por un operador público. De las cuatro zonas que les quedaron ellos dejarán de percibir 27 mil millones de pesos anuales, a precios de 2012. La diferencia de 40 mil millones de pesos de la que usted habla puede deberse a que incluyen las dos zonas que ahora opera Aguas de Bogotá. Por otro lado, hay que contar que ya no está vigente ninguno de los dos otrosíes que firmaron dos empresas para apoyar a Aguas de Bogotá.

Esos otrosíes significaron una ganancia adicional a los actuales contratos, eran para “prestar apoyo” a Aguas de Bogotá en sus zonas, ¿eso qué implicó realmente?

Muhamad: Aguas de Bogotá, mientras organizaba su operación, necesitaba un apoyo. ¿Eso qué es? que prestaron el servicio en algunas localidades como forma de apoyo, pero por un mes y ya se acabaron esos otrosíes.

Maldonado: Y ojo que no son un sobrecosto, pues esos otrosíes los paga Aguas de Bogotá con sus ingresos.

¿Y no quisieran haberles quitado más?

Maldonado: Se cae de su peso que si, pero a esa cifra llegamos oyendo su análisis de costos. De todas maneras, ésta esa una reducción muy significativa sobre los ingresos que tenían antes. Ya con la actualización monetaria, a 2013 es una reducción del 17 por ciento que es muy importante, porque de todas maneras ellos tenían que quedar con una utilidad. Ningún empresario trabaja sin utilidad. También lo importante ahí es saber que hay que afinar los análisis de estructura de costos del negocio con miras a la licitación. Lo que hay ahora es un avance. También definimos la remuneración por área y no por toneladas y la inclusión de todos los servicios. El control comercial pasó a ser público, porque ahora mismo la Uaesp es interventora de una fiducia.

Muhamad: El Cupic (Centro Único de Procesamiento de Información Comercial), que pertenece a dos de las empresas operadoras, era el que decía cuánto había que pagarles.

Sí, pero también el gasto de la facturación, que antes corría por cuenta de ellos, queda ahora en cabeza del Acueducto...

Maldonado: Estamos discutiendo el alcance de eso porque usted, que se ha leído bien los contratos, sabe que en el de Ciudad Limpia está muy claro que ellos siguen con la gestión comercial y en el de los otros quedó que se definían algunos aspectos en un reglamento técnico y operativo que se está discutiendo. Pero hay varios procesos que si los hace la Uaesp o el Acueducto ellos deben remunerar, como remuneraban al Cupic.

¿Entonces ellos quedaron con las mismas obligaciones?

Mogollón: Poda de árboles antes se pagaba aparte, ahora está incluido en el valor fijo de remuneración.

Muhamad: Es que lo que pasó es que ellos están cubriendo todo con menos plata y menos zonas.

Maldonado: Otra condición de esta negociación, que justifica eso que llamamos control público del servicio, es lo que hasta ahora la estructuración financiera se hacía contra unos techos que fijaba la CRA para las tarifas. Entonces se hacía un cálculo de componentes versus un techo y no un análisis real de costos. Esa era una debilidad de la negociación, que derivaba de cómo se concibió este negocio.

 


Creo que el costo personal que hemos asumido es muy fuerte. Yo he tenido 74 requerimientos de todas las ías en lo que va de enero".– Nelly Mogollón.

 

Otro de los puntos que llama la atención de la negociación es el pago fijo mensual. Antes, los privados ganaban un porcentaje de lo recaudado. Ahora, recojan lo que recojan, obtendrán una ganancia fija todos los meses, ¿por qué decidieron esto así?

Mogollón: Se pensó que si se les remuneraba a través de las toneladas se iba a crear una guerra con los recicladores tratando de quitarse las bolsas unos a otros.

Muhamad: Hay que precisar que ya no estamos en un contrato de concesión. En un contrato de concesión, el Estado le dice a un privado usted tome este servicio y explótelo. Ahora a ellos se les paga como un contratista, un pago fijo. Antes ellos se quedaban con la tarifa. Hoy, el Acueducto recauda todo y les paga a ellos.

Sí, y ahora desaparece la bolsa que le dejaba excedentes del negocio a la ciudad por el orden de unos 40 mil millones de pesos al año...

Mogollón: Desaparece como mecanismo, pero sí quedan unos excedentes que permiten que, de hecho, ya tengamos la plata para pagarles a los recicladores: 36 mil millones de pesos.

Muhamad: Eso le permite al Estado tener el control de la inversión y de las tarifas. Nosotros habíamos perdido el control de cuántos usuarios teníamos, cuánto ganábamos, ellos eran los que liquidaban las facturas, recaudaban la ganancia.

¿Por qué hicieron los contratos a un año?

Maldonado: Porque había que darle estabilidad al servicio, una de las cosas que quisimos evitar fue esas prórrogas de antes cada tres meses.

Mogollón: Y asegurar de paso el tiempo necesario para hacer la licitación.

En La Silla calculamos recientemente que el Distrito ha comprometido en su nuevo esquema del aseo recursos por 236 mil millones de pesos, ¿ya ustedes tienen una cifra definitiva?

Maldonado: No se sabe pero hay que aclarar que la Comisión Reguladora de Agua potable (CRA) permite amortizar hasta por ocho años algo como un compactador, por ejemplo.

O sea, que la ciudad tiene ocho años para recuperar lo invertido...

Maldonado: Eso es lo que se llama la amortización de una inversión y se recupera a través de la tarifa. Hay un componente que es gasto de operación y otro que es la inversión. El valor de todo el servicio se distribuye entre los usuarios durante ocho años.

Muhamad: Nosotros dentro de la negociación vislumbramos el peor escenario que era el de que nos tocara prestar el servicio en toda la ciudad con volquetas. Por fortuna no se dio. El caso es que aún en ese escenario, que era el más caro, se estimó todo lo que se necesitaba para operar la ciudad durante cuatro meses y el análisis nos señaló que esos costos, amortizando la flota nueva a partir de abril, no solamente se recuperaban sino que quedaba un excedente de la operación a final de año.

 


Somos un equipo e hicimos esto en equipo. No salimos a los medios ni a comités de aplausos ni a críticas".– María Mercedes Maldonado.

 

¿Pero entonces, si el valor de todo se distribuye entre los usuarios, cómo hacen para que la tarifa baje y no suba?

Muhamad: Lo que pasa es que el recaudo en Bogotá por el servicio está muy por encima de lo que realmente puede estar la operación, sino que esa intermediación se nos estaba quedando en los privados.

¿Y quién tiene esos estudios financieros? ¿Quién los hizo?

Muhamad: El Acueducto.

Maldonado: Ahora, los primeros meses habrá un déficit, pero luego eso se convertirá en superávit.

Ustedes que son mujeres técnicas y estudiosas, ¿confían en esos cálculos del Acueducto, que tanto se equivocó en la implementación?

Mogollón: Totalmente. La estructura de costos va mejorando con los meses. Por ejemplo, con la llegada de los compactadores en abril.

Bueno, más allá de la explicación técnica, la gente lo que quiere es que le rebajen las tarifas, ¿de dónde sale que bajarán en un 8 por ciento?, ¿cuál es el sustento técnico y financiero para dar ese dato?

Mogollón: Esa evaluación se hizo partiendo de las condiciones reales que hay hoy día y es un recaudo que se incrementa mensualmente en cuatro mil nuevos usuarios del servicio. Esa remuneración que nos dan los usuarios por el servicio que se les presta nos da un ingreso total al que le restamos el pago a los operadores, a los recicladores, a los operadores de Doña Juana, lo que nos cobraría el Acueducto por los procesos que ellos manejan, y todo eso nos da unos excedentes. De esos excedentes tomamos el 8 por ciento y lo aplicamos. El valor de la rebaja es de 8 mil millones de pesos anuales. Las cifras nos dan con holgura. Pero ojo que sólo les rebajamos a los usuarios residenciales.

Es decir, los grandes y pequeños productores quedan por fuera del beneficio...

Mogollón: Sí. También queremos que las rebajas hacia futuro estén vinculadas al aprovechamiento y no sean porque sí.

¿Cómo va la inclusión de los recicladores y cuándo comenzarán a reciclar más los bogotanos?

Mogollón: La determinación del Distrito es que a ellos se les pague a partir del 18 de diciembre del año pasado, el tema ahora es la forma de hacer ese reconocimiento. Se les dijo que debían registrarse en las bodegas y éstas a su vez debían hacerlos llenar unas planillas. Realmente estamos avanzando en pilotos. Son 14.415 recicladores y tenemos unos registros y unas planillas que nos dicen qué personas han ido a las bodegas y cuánto material han llevado. En cuanto a las campañas de reciclaje, ya hay más de 700 hogares que han comenzado a ser visitados por un grupo de promotores. Hay más de 950 mil sticker para promover el reciclaje entregados casa a casa. Lo que pasa es que el aprovechamiento es un ejercicio paulatino y progresivo.

El concejal Miguel Uribe dice que la urgencia manifiesta, figura que permite contratar a dedo ante una situación imprevista, puede haber sido ilegal pues fue firmada el 17 de diciembre y se supone que ese día todo estaba listo para el nuevo modelo, ¿qué responde la Uaesp?

Mogollón: Hay un marco que es el auto 275 de la Corte Constitucional, el contrato interadministrativo entre Uaesp y Acueducto y también el decreto distrital 564 que definió el nuevo modelo del aseo. Ese fue nuestro marco regulatorio. Para esa fecha teníamos un cambio de visión en la prestación del servicio de aseo que nos obligaba a hacer unas acciones afirmativas a favor de los recicladores.

Varios concejales han dicho también que lo que se vivió en Bogotá los tres primeros días del nuevo modelo casi causa un desastre ambiental y, de hecho, hay ya una denuncia penal en la Fiscalía por este asunto, ¿qué responde la secretaria de Ambiente?

Muhamad: Que me lo demuestren técnicamente. Yo participé en la negociación en un tema de trabajo político, de reporte al alcalde, de tratar de facilitar y de encontrar los caminos para llegar a un acuerdo. Fueron unas negociaciones duras porque ellos a veces no creían que estábamos de verdad cambiando las condiciones y eso se tenía que reflejar en los contratos. Ellos tenían el esquema de una concesión. Ahora, como autoridad ambiental de la ciudad, la idea primero fue generar unos lineamientos. Tanto a Aguas de Bogotá como a la Uaesp se les ofició para que conocieran las condiciones de manejo ambiental de la operación. Se hizo capacitación con los conductores de Aguas de Bogotá sobre cómo se debían llevar los residuos.

Residuos que, en principio al menos, iban a ir en volquetas, un asunto que no está permitido según la Superintendencia de Servicios Públicos...

Muhamad: Fíjese que lo de las volquetas no ha tenido ningún problema ambiental en sí. Ahora llegó un momento en que ya era 14 de diciembre y no había ni un contrato firmado con los operadores y se necesitaba prestar el servicio en la ciudad. Y no había certeza, porque yo me entrevisté con los gerentes de Aguas de Bogotá y del Acueducto, de que los compactadores alquilados fueran a llegar para la fecha.

Maldonado: Y eso que no imaginábamos lo que iba a pasar luego con los trámites de esos compactadores.

Muhamad: Yo por eso tuve que tomar la decisión de hacer un decreto, que se llama el decreto de alerta amarilla en el que se autoriza transitoriamente, durante cuatro meses, la utilización de volquetas en Bogotá para la recolección. ¿Por qué? Porque el tema ambiental prioritario era que se pudieran recoger los residuos. No podíamos, en esa situación de no tener contratos con los privados y tampoco tener los compactadores, dejar los residuos en las calles. Eso a pesar de la ley nacional que dice que no se pueden usar volquetas. El decreto ese fue firmado el 14 de diciembre por el alcalde y por mi. Ahí también ordenamos un proceso de monitoreo ambiental en un puesto único de mando unificado. Esa demanda que usted menciona está en la Fiscalía y es contra el alcalde. No se quién la puso, el tema es que acusan al alcalde de que hubo un impacto ambiental en la ciudad. Eso también lo han dicho concejales como el concejal Sanguino, quien ha hablado de la “tragedia ambiental” en Bogotá a la que la administración expuso a la ciudad. Yo quiero en eso ser clara y técnica: tuvimos monitoreo ambiental y tengo acá el reporte que le puedo hacer llegar, desde el 16 de diciembre mañana y tarde. Lo primero es decir que ya había 636 puntos críticos de residuos ya en la ciudad. Ya llevábamos una semana de retraso en la recolección de los privados. Es decir, un proceso paulatino de acumulación más unos puntos históricos. Ahora, sí hubo una amenaza ambiental latente que hubiera avanzado con dos días más de acumulación de basuras. Pero nunca hubo un daño concreto a un ecosistema. Sólo olores y un impacto ambiental.

El tema técnico parecen tenerlo claro, pero más allá también está el tema político y eso incluye los cuestionamientos sobre quiénes son los contratistas que han rodeado este negocio. ¿Ustedes qué opinan de eso?

Maldonado: Pues que en ese tipo de temas hay que presentar las denuncias para que se hagan las investigaciones con las pruebas del caso. Somos una administración muy comprometida en el fortalecimiento de lo público y la lucha contra la corrupción y esos procesos se controlan bastante en el Distrito. Estaremos muy atentos a ese control.

Muhamad: Y que lleven a las sanciones que tengan que llevar.

¿Y cómo ven el papel de Diego Bravo, cuestionado incluso por gente de la administración?

Maldonado: Yo no quiero referirme a eso. Somos un equipo e hicimos esto en equipo. No salimos a los medios ni a comités de aplausos ni a críticas.

Muhamad: No vamos a entrar en calificaciones o en descalificaciones en los medios.

¿Qué se viene, aparte de que en abril llegan los compactadores del Distrito?

Mogollón: Se viene profundizar en el tema de basura cero, en los mecanismos que nos permitan pagar a los recicladores y crear el marco regulatorio que nos ayude a crecer en cobertura. Establecer los días de reciclaje. La realización de eventos que nos permitan compensarles los inconvenientes que han tenido los recicladores estos días. Ya estamos trabajando en todo eso.

Muhamad: Ya tenemos el 32 por ciento de la operación. Atesa termina contrato en abril y para esa fecha esperamos que el operador público quede con el 52 por ciento de la cobertura.

Mogollón: En términos de la licitación la urgencia que tenemos es conformar el equipo que participará en la elaboración de los términos de referencia, cuando la CRA nos autorice las zonas y defina la fórmula tarifaria para remunerar a los recicladores, y yo aspiro a que el contrato quede adjudicado a más tardar en diciembre. Será una licitación de 4 billones de pesos por 10 años.

¿Los actuales operadores privados podrían ser oferentes?

Mogollón: Sí claro. Sabe algo, yo creo que a pesar de todo lo que se puede asumir como costos, después de todo ganó la ciudad.

Teniendo en cuenta la demanda por el tema ambiental y todas las indagaciones que están haciendo Contraloría, Fiscalía y Procuraduría, ¿se podría decir que ganó la ciudad, pero podría perder el gobierno Petro?

Mogollón: Creo que el costo personal que hemos asumido es muy fuerte. Yo he tenido 74 requerimientos de todas las ías en lo que va de enero, más los medios, los concejales, los ciudadanos. En esto se crean unas fuerzas en donde uno dice “es una defensa de los intereses privados muy fuerte” que afectan el desempeño de una institución como la Uaesp. Eso nos representa una destinación de tiempo muy fuerte.

Pero, un momento, hacer requerimientos no es estar de parte de los intereses privados...

Mogollón: No es eso lo que quiero decir. Es que en toda esa defensa ¿qué hay ahí? Hay intereses y entonces es cómo se mueven las fuerzas en defensa.

Muhamad: Bueno, yo pienso que el costo político que significa el control todos lo asumimos. Nosotros no tenemos nada que esconder. Tal vez en el corto plazo y en el tiempo vamos a tener consecuencias de lo que pudo haber salido mal, pero yo creo honestamente que poco a poco la ciudadanía va a entender cuál es la trascendencia de lo que pasó acá. Y cuando eso pase, la pela que nos dimos va a haber valido la pena. O sea que ganó la ciudad y en el mediano plazo también el gobierno. Y si para entonces habrá pasado lo que sea con entes de control o con la revocatoria, nosotros estamos contentos de haberle dejado este legado a Bogotá. Estamos tranquilos con lo que hicimos.