Los 7 ejes de la tributaria de Petro, que sacrifica recaudo por viabilidad

Los 7 ejes de la tributaria de Petro, que sacrifica recaudo por viabilidad
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Contrario a la costumbre de presentar las reformas tributarias muy al final del año para evitar el lobby de los grupos de presión, ayer lunes 8 de agosto, primer día hábil del gobierno Petro, y antes de que terminara la mañana, José Antonio Ocampo presentó el texto completo del proyecto de ley de reforma tributaria “para la igualdad y la justicia social”. Es una reforma que, en términos generales, responde a las recomendaciones de expertos como la Ocde, Fedesarrollo y la Cepal, y que como de entrada reduce el esfuerzo de recaudo a la mitad de lo anunciado por la campaña de Petro, gana mayor viabilidad.

La mayor carga tributaria la llevan las personas más adineradas y el sector extractivo. Aunque la reforma no establece unas destinaciones específicas de todos estos ingresos nuevos, según Ocampo, casi por definición, al gravar a las personas de más altos ingresos de una manera tan progresiva, se reducen automáticamente los índices de desigualdad. Un argumento que utilizarán en el Congreso para conseguir su aprobación.

Estos son los siete ejes claves de la reforma tributaria que debe ser aprobada en los próximos 140 días si la pretensión es que sus normas se apliquen en el período fiscal correspondiente al 2023:

1. El IVA no se toca

El proyecto no se mete con el Impuesto al Valor Agregado, IVA, salvo para eliminar el reciente invento de los días sin IVA.

Algunos centros de investigación, como Fedesarrollo, habían propuesto, por ejemplo, subir de manera gradual, en tres años, todos los bienes y servicios exentos, excluidos o gravados al 5% a una tarifa del 8 por ciento. Esa tímida modificación, que ni siquiera acercaba esos productos a la actual tarifa general del 19%, no fue tenida en cuenta en la propuesta de Ocampo.

Al tomar esta decisión, el Gobierno renuncia a tapar huecos y distorsiones importantes derivadas de un listado no del todo justificado de bienes y servicios exentos de este impuesto o con tarifa preferencial (tablets, seguros privados de salud, celulares), pero le apuesta a ganar viabilidad política.

Al ser el IVA un impuesto indirecto, pues el rico que compra una lavadora paga lo mismo que el pobre, se considera por los expertos un impuesto regresivo, o al menos no progresivo dado que el que gana más no paga más proporcionalmente. Por eso, además de ganar viabilidad política, al no tocar este tributo el gobierno refuerza el mensaje de que esta es una reforma que propende por una mayor igualdad.

Sin embargo, para analistas como Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, lo de no incluir el IVA “es el miedo a la discusión y a la revuelta social. Este Gobierno tenía la oportunidad con la legitimidad que tiene de hacerlo, con una gradualidad importante. Es infortunado que no se hubiera incluido”. 

2. Las personas más ricas llevan la mayor carga y cambia la definición de 'ingreso'

‘Los ricos también lloran’ podría ser el título general del proyecto.

De los 25 billones que aspira a recaudar el gobierno en el primer año con esta reforma (50 billones al final del cuatrienio, con la implementación de algunas medidas antievasión), poco más de 8 billones provienen de reformas al impuesto de renta de personas naturales. Es decir, el 32% estará a cargo de personas de carne y hueso y no de empresas. Aunque no cualquier tipo de personas.

En términos puramente económicos, la clase media en Colombia está compuesta por quienes tienen un ingreso al mes de entre $690.524 y $3.718.204. Esta reforma afectará sólo a quienes tengan ingresos de más de diez millones de pesos al mes. Así que, de entrada, es una reforma orientada con bastante énfasis hacia la clase alta, incluso muy alta.

La forma de hacerlo es una combinación de varias herramientas, entre las que se destacan sobre todo dos: por un lado, establece una tarifa progresiva que va aumentando a medida que van aumentando los ingresos, hasta llegar a una del 25,7 por ciento para los ingresos muy altos, los que ganan de 140 millones de pesos al mes para arriba.

Según Ocampo, unas 34 mil personas están en ese rango y pagan una renta de 16,4 por ciento sobre sus ingresos. Si se aprueba la nueva reforma, pasarían de pagar casi 23 millones de pesos por ese nivel de ingresos, a pagar poco más de 35 millones de pesos.

Pero, para una persona que gane, por ejemplo, 11 millones de pesos al mes, la tarifa pasa de 4,6 por ciento a 6.4%, y el aumento mensual en el impuesto de renta sería de $200 mil, pues pasaría de pagar 500 mil pesos a 700 mil pesos. Los que tengan un sueldo de $10 millones o menos seguirían como antes.

Y, por otro lado, la reforma modifica la forma de definir lo que constituye un ingreso. Es la modificación central de la reforma y la que más impacto va a generar.

Hoy en día, si una persona tiene un salario, paga una tarifa por ese ingreso; pero si en ese mismo mes, recibe una herencia, paga otra tarifa distinta; y, si además, recibe un dividendo, la tarifa es, de nuevo, distinta.

Esos conceptos, denominados “cédulas tributarias”, producen enormes distorsiones, pues, por ejemplo, un inversionista que recibe sobre todo dividendos — incluso si son millonarios— paga hoy apenas una tarifa del 10 por ciento, mientras que un asalariado pagaría mucho más después de cierto nivel (un asalariado de 25 millones de pesos paga una tarifa del 12%). Y las herencias pagan el 10 por ciento.

Lo que propone la reforma es coger todos los ingresos de una persona, mezclarlos en una especie de gran bolsa o licuadora, y aplicarle la tarifa que corresponda, según la tabla progresiva, sin importar el tipo de ingreso que es.

Esto en general implicará una igualación de los impuestos entre rentistas y asalariados, pero, en general, un aumento de la tarifa para todo el mundo, si gana más de 10 millones por todos esos conceptos.

Entonces, un colombiano que gane un salario de $8.5 millones y reciba un arriendo o dividendos de Ecopetrol de dos millones pagaría una renta del 6.4% sobre los $10,5 millones, que es la tarifa que corresponde a los que tienen ingresos entre 10 y 15 millones de pesos según la reforma propuesta.  

3. Crea un impuesto nuevo a las exportaciones de petróleo, carbón y oro

La reforma trae un nuevo impuesto a las exportaciones de productos extraídos del subsuelo, una propuesta que no aparece en ninguna recomendación de la Ocde (el denominado club de los países ricos), ni la Cepal (el centro de la ONU para estudios económicos latinoamericanos), ni Fedesarrollo o Econometría (dos de los centros de investigación económica más reputados de Colombia).

Con ese impuesto a las exportaciones de petróleo, carbón y oro, el gobierno aspira a recaudar 7 billones de pesos, el 28% del total. Más incluso que lo que pretende conseguir con las modificaciones del impuesto de renta a las empresas, por ejemplo.

Es un impuesto teledirigido a un sector específico, solo comparable en ese sentido con el impuesto a las bebidas azucaradas y a los alimentos ultraprocesados, de dimensiones mucho menores.

Es un impuesto que, según la exposición de motivos, “funciona como un pago al gobierno por los derechos a exportar un bien o servicio a otro país”.

El gobierno se anticipó con énfasis a las dos posibles críticas a semejante bomba.

La primera crítica es que estas empresas ya pagan regalías por lo cual este impuesto sería obligarlas a pagar dos veces por lo mismo, a lo cual Ocampo contestó que son dos cosas muy distintas: las regalías son simplemente el pago obvio que debe hacer quien explota y se enriquece por un activo que por Constitución le pertenece a la Nación, el subsuelo, mientras que el impuesto es el tributo por el ejercicio de una actividad económica como cualquier otra. No es esta una explicación en sí misma muy sólida pues por esa vía cualquier actividad exportadora, por el solo hecho de serla, ameritaría este impuesto extraordinario.

La segunda crítica es que este impuesto desincentiva la inversión. El Gobierno, dado su enfoque ambientalista y antiextractivista, contesta, palabras más, palabras menos, que esa es justamente la idea. O, en términos de la exposición de motivos, “el impuesto generaría incentivos para que Colombia avance con mayor rapidez hacia una estructura productiva con menor contribución de la producción minera y petrolera”.

4. Mantiene la misma tarifa de renta a las empresas y elimina casi todas las exenciones

Varios de los centros de pensamiento mencionados han sugerido con insistencia la necesidad de reducir la tarifa general del impuesto de renta de las empresas, pero al tiempo eliminar varias exenciones y tratamientos privilegiados a sectores específicos.

La reforma hace lo segundo, pero no lo primero.

De modo que sectores como el hotelero o la llamada “economía naranja” que tanto se promovió en el gobierno Duque, dejarán de tener tratamientos preferenciales y se someterán a la tarifa general del 35 por ciento.

La lógica de este cambio —según dijo Ocampo- es que no tiene sentido que empresas del mismo tamaño e ingresos paguen un impuesto diferente por el sólo hecho de que están en sectores económicos diferentes.

La excepción a esta regla general es universalmente aceptada en casi todos los países de la Ocde: las empresas de salud y educación deben tener tratamientos privilegiados. Petro le agrega a esta lista obvia el tema de las empresas dedicadas a la conservación del medio ambiente.

Esta eliminación de la “desigualdad horizontal”, que nivela el campo de juego de las empresas, no vino acompañada, como se había anunciado en algún momento de la campaña y del empalme, por una reducción de la tarifa general.

Fedesarrollo había propuesto, por ejemplo, una reducción del 35 por ciento al 30%, y así lo decía el programa del Pacto Histórico.

Pero los asesores de Ocampo, después de echar números, concluyeron que no era posible recaudar 25 billones de pesos sólo a punta de impuestos a las personas naturales. De ahí que, desde el punto de vista empresarial, salvo para el sector minero/petrolero, la reforma sea una continuación del status quo, o, en algunos casos, una terminación de una anormalidad favorable, pero insostenible en el tiempo.

Marcela Eslava, decana de economía de la Universidad de los Andes, le dijo a La Silla que este es un punto débil de la reforma: “me parece muy inconveniente que ese recaudo sea a costa de seguir incrementando la tributación de las empresas que ya es muy elevada en Colombia”. Por eso, para la decana Eslava, “la eliminación de muchas de las exenciones es positiva si y solo si se compensa con una reducción de la tasa general”.

5. Suben los impuestos a las gaseosas, golosinas y comida chatarra

Como lo había anunciado Petro desde campaña, la reforma propone un mayor impuesto para las bebidas azucaradas y para los alimentos ultraprocesados como los paquetes de papas fritas.

El ministro Ocampo explicó que esta medida, más que un propósito fiscal (sólo aspira a recaudar el 10 por ciento del total, si se le incluye además una extensión del impuesto al carbono y a los plásticos de un solo uso), tiene un propósito sociológico: desincentivar el consumo de este tipo de productos, que según el consenso científico, afectan de manera particularmente notoria la salud humana y generan costos públicos al sistema de salud.

6. Se acaba la distorsión de los combustibles en zonas fronterizas

El proyecto aborda el complejo tema de los combustibles en zonas de frontera. Hoy en día, la gasolina y el Acpm de las regiones fronterizas tienen un tratamiento tributario favorable. Esto surgió de la ley de fronteras, como uno de los mecanismos para incentivar la inversión y el comercio en esas zonas.

Sin embargo, según el gobierno, esto sólo ha servido para generar contrabando entre esas regiones y el resto del país. La reforma acaba de un tajo con esa diferenciación.

 

7. No cierran del todo el hueco de Carrasquilla del ICA

Contrario a lo que se había pronosticado, una de las grandes exenciones propuestas por el exministro de Hacienda de Duque, Alberto Carrasquilla, y que muchos candidatos en campaña habían prometido reversar, se sostiene en esta reforma, aunque alterada.

En la reforma del 2019, se aprobó que lo que se pagara por impuesto de industria y comercio a los municipios sería descontable del impuesto de renta a la Nación. Eso abrió un hueco que todos querían cerrar.

Ocampo propone que ese pago del ICA sea más bien un gasto deducible del impuesto de renta. Esto quiere decir que al pagar el ICA, se puede reducir un poco lo que la empresa paga en renta, sin descontarlo totalmente. Parecería que en este punto, Ocampo mantuvo el espíritu que inspiró al ministro Carrasquilla, atenuando un poco sus efectos. 

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