“No había que ser un genio para saber que se iba a disparar la coca”

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Esta historia hace parte de la Sala de redacción ciudadana, un espacio en el que personas de La Silla Llena y los periodistas de La Silla Vacía trabajamos juntos.

Historia apoyada por:

A cinco años de firmado el Acuerdo de Paz, la disparada de las hectáreas de coca en el país sigue siendo su mayor sombra y uno de los argumentos centrales de quienes critican lo pactado con las Farc.

Daniel Wiesner, un economista de la Universidad de los Andes, realizó una investigación con Juan Felipe Ladino y Santiago Saavedra que demuestra que el anuncio prematuro del punto acordado sobre drogas en la Habana, sin que el Gobierno contara con un inventario de quiénes tenían sembrada la coca y dónde, creó unos incentivos perversos que llevaron a que los cocaleros en las zonas controladas por las Farc sembraran más matas con la expectativa de recibir el subsidio pactado.

Wiesner tiene una trayectoria atípica. Aunque arrancó como muchos economistas uniandinos trabajando en Fedesarrollo, realizó una maestría en Historia en el London School of Economics (LSE). Se fue con una beca crédito que le dio Colfuturo, que tenía un convenio con el LSE.

Años después de trabajar en los Andes, en Fedesarrollo y en la Fundación Ideas para la Paz, volvió a Londres a trabajar como analista de datos de una empresa de finanzas y tecnología.

Allá aprendió técnicas más avanzadas de programación, análisis de datos y aprendizaje automatizado que ahora aplica desde su propia empresa de consultoría en temas de desarrollo, C-Análisis. Una subsidiaria de esta consultora, Vere-Data, ofrece el servicio de análisis de información a nivel de las veredas, algo muy útil para analizar desde el problema de tierras hasta el de drogas.

Precisamente utilizando esa información a nivel veredal y una metodología que se llama “diferencias en diferencias” —que emula los estudios de medicina con un grupo de control— analizó el impacto del programa de sustitución de drogas creado en el Acuerdo de Paz (Pnis), cuyos resultados publicó en la prestigiosa revista Journal of Public Economics.

La Silla lo entrevistó sobre esta investigación. Esta es la entrevista editada para mayor claridad.

J.L. es Juanita León.

D.W. es Daniel Wiesner.

J.L. Mucha gente cree que no funcionó el Acuerdo de Paz porque se disparó la coca. Su estudio da elementos para entender qué pasó.

D.W. En 2014, las Farc y el Gobierno anunciaron la política de drogas que habían acordado. Y logramos probar que las Farc llevó la información al territorio sobre lo acordado antes que otros grupos armados, porque tenía parte de su comandancia en La Habana; información sobre la política y gente en el territorio.

Ese anuncio prematuro llevó a la gente a sembrar más en los sitios donde había Farc. Usando unas bases de datos de presencia de grupos armados entre municipios, llegamos a un nivel muy alto de rigurosidad en términos de poder descartar todo lo demás para probar esta hipótesis.

J.L. ¿No era obvio que eso iba a pasar si lo anunciaban antes?

D.W. Yo no soy experto en las negociaciones de La Habana y como era un tema secreto, es poco lo que uno puede saber. Es más de oídas lo que yo te voy a decir: como se demoraban tanto en cada punto, la lógica era siempre, cuando se cerraba algo grande, anunciarlo. Eso se hace pensando en una audiencia nacional, de las personas que están en el debate político y en el debate público de los medios que estaban esperando resultados. Yo creo que nunca pensaron que hacer eso podía tener un impacto en el comportamiento de los cocaleros, que eran la población objetivo de esas medidas.

Pero el problema realmente no es haberlo anunciado antes, el problema es no haber registrado quién tenía coca antes del anuncio. Porque si uno no sabe quién tenía coca, entonces la gente siembra para entrar al programa.

J.L. ¿Por qué no sabían quién tenía coca si llevamos años haciendo mediciones anuales de coca?

D.W. Porque los sistemas de monitoreo de coca en Colombia son muy malos. Es un trabajo difícil de hacer. Ahora hay fuentes semi públicas que tienen imágenes satelitales de tres metros de píxel cada 24 horas, pero en 2014 se hacía con los satélites Landsat de la Nasa, que existen desde los años setenta y que toman fotos cada 45 días. Si el día que pasó el satélite está nublado, te toca esperar a la siguiente toma.

El Simci —que es el sistema de monitoreo de cultivos ilícitos que financia el Estado colombiano pero que funciona en la ONU— usaba esas imágenes de Landsat, que son muy viejas y muy malas. La resolución es de 30 metros por píxel, entonces lo que se ve son unos cuadros de colores; ese análisis lo complementan con una técnica de hacer sobrevuelos para verificar los patrones de las fotos, tratan de verificar desde los aviones si hay coca o no hay coca en un sitio, si los supuestos y las tendencias que están identificando son correctos.

Eso le permite a uno saber si estamos hablando de cien mil hectáreas o de 150 mil, pero no funciona para saber si Juan Varela en la vereda “tal” en el municipio “x” tiene coca.

Y como se hizo una política pública que era enfocada en los individuos, se requería haber sabido quiénes tenían coca y quiénes no en una vereda determinada.

J.L. Es decir, no había un inventario de quién tenía coca y quién podría ser potencial beneficiario de este programa.

D.W. No, no existía. Eso se hizo después, cuando empezó la inscripción al programa, que fue ya dos años después de haberlo anunciado. Se hizo a través de una cosa que se llama la cartografía social, que consistía en que se sentaban los señores del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (Pnis) con los líderes de los núcleos veredales y con unas fotos de reconocimiento aéreo más detalladas y decían: “Oiga, ¿esto es coca? ¿Esto de quién es? Esto es de Juan”. Y van haciendo una cartografía conversada con la gente de cada vereda.

Yo hice trabajo de campo en muchos municipios y vi reportes de personas que llegaban de Villavicencio, de otras ciudades, a inscribirse al Pnis, de gente que no vivía en las veredas y recibía plata. Eso pasó porque no existía un control previo. En el fondo, el problema es uno de los grandes problemas de Colombia y es que no hay Estado en el territorio. En esas veredas nadie sabe qué pasa, nadie sabe cómo funciona la comunidad.

Entonces, haber entrado con una política que tenía como objetivo el individuo generaba ese problema. Como no se podía saber quién tenía y quién no tenía coca antes del anuncio del programa, todo el mundo empezó a sembrar.

J.L. Las Farc sí sabían qué pasaba en sus territorios.

D.W. Las Farc eran la autoridad de facto en el territorio y sabían muy bien quién vivía en dónde y quién tenía qué. Las Farc incluso en algunos territorios tenía políticas de siembra de coca y le decían a los campesinos que podían sembrar un tercio de coca, un tercio de pancoger y un tercio de un cultivo comercial como cacao, café, palma. Ellos sí tenían un control territorial mucho más fuerte.

J.L. ¿Pero no hubo un poco de mala fe de ir y decir “siembren coca”? La idea era pagar para que la quitaran, no para que la sembraran.

D.W. Eso no lo puedo probar. O sea, no sé si ellos dijeron directamente “vaya y siembre coca”, pero si vas y dices “le vamos a dar 12 millones de pesos al que tenga coca” pues lo estás diciendo implícitamente, ¿no? No hay que ser un genio para saber qué se dice.

Hay que entender a las Farc en ese momento como un grupo que se está desmovilizando y que quiere construir una base política. Su apuesta con el campesino era “mire que yo le estoy trayendo beneficios directos y le van a dar 12 millones de pesos”.

Las Farc estaban muy metidos en el rol de anunciar la política, de llevarla al territorio. Ahí se jugaron su credibilidad, porque la gente en esos sitios no le cree al Estado nada. El Estado ha ido mil veces a ofrecerles gallinas, vacas, pollos, proyectos productivos, carreteras y nunca llega nada. Las Farc estaban muy montadas en el tema porque ellos querían recoger el rédito político de toda esa inversión y además creían en el Acuerdo.

J.L. ¿Cómo es la economía del negocio para entender por qué era rentable sembrar y después recoger 12 millones por quitarla?

D.W. Realmente la gran inversión está en los fertilizantes, en los insumos para hacer el procesamiento y convertirlo en base de coca. Y tú nunca vas a llegar a esa etapa si al final lo que quieres es arrancarlo. Entonces sí tenía sentido económico.

Además, hay otras formas de hacerle trampa a la política. No solamente es generar un cultivo nuevo, sino “métame la cédula y diga que yo vivo aquí”. El señor de la Junta de Acción Comunal certifica quién vive y quién no vive y quién tiene qué. Pero en concreto, el tema de la expansión del área de siembra sí tiene que ver con ese anuncio. A la gente se le mandó el mensaje de que iban a recibir dinero los que tuvieran coca sembrada. Eso genera un incentivo claro para sembrar.

Además, la erradicación manual forzosa de la Fuerza Pública cayó muchísimo en 2016. En 2015 paran las fumigaciones con glifosato desde los aviones. Y en 2016, por alguna razón que nadie me ha podido explicar bien, cuando Juan Carlos Pinzón era el ministro de Defensa, prácticamente se para de erradicar manualmente.

J.L. ¿Cómo así?

D.W. Yo tengo las cifras de las hectáreas que erradicaron en cada sitio, y es claro que los grupos móviles de erradicación frenaron su trabajo, incluso muchos se desbandaron.

No sé si era un tema de buena voluntad del Estado con las comunidades, una forma de decir “para qué vamos a erradicar forzosamente si ahora viene el Pnis”. También pudo ser un gesto con las Farc, en medio del contexto de la negociación. Porque el tema de la erradicación forzada siempre ha sido un tema con una sensibilidad social muy, muy álgida.

Quedamos en el peor de los mundos: pones una zanahoria gigante y quitas el garrote. Entonces el resultado es obvio, se disparó el crecimiento de los cultivos.

J.L. Usted dice que haber suspendido la fumigación aérea no parece haber tenido una incidencia en la disparada de la coca.

D.W. Yo no lo he estudiado pero hay trabajos académicos sobre eso. Y lo que yo he visto a lo largo de los años es que cuando llega la fumigación entre 2000 y 2005, los cultivos de coca semindustriales, que tenían extensiones muy, muy grandes e incluso bastante tecnificadas cerca de las carreteras en zonas como el Putumayo o el Guaviare, eran blanco fácil para la fumigación.

En ese momento hubo una gran efectividad de la erradicación aérea. Pero con el tiempo, los cocaleros se adaptan: empezaron a sembrar en laderas, a sembrar parchecitos con selva en la mitad, a sembrar debajo de líneas eléctricas, cerca del río, cerca de las fronteras. La coca se empezó a ir hacia los Parques Nacionales porque ahí tampoco se podía fumigar. Entonces, al final la efectividad de la erradicación había caído muchísimo y es un programa muy costoso en términos de recursos públicos.

Yo realmente creo que la erradicación aérea es como dispararse en el pie, porque si lo único que percibe uno del Estado es que viene un avión y le echa veneno, pues esa gente se va alejando cada vez más. Y al final, el reto aquí no es la coca, el reto es cómo hacemos para que la gente salga de la coca y no se aleje del Estado y se acerque a los grupos armados.

En los sitios de colonización las personas sienten que el Estado es un enemigo más, que es el enemigo más grande.

Ese programa de erradicación con glifosato venía muy desprestigiado en términos de opinión pública, pero además ya no era tan eficiente y era muy costoso. Entonces yo creo que eso no hace la gran diferencia. Hoy en día su papel real es de disuasión de esas grandes plantaciones.

A falta de la fumigación aérea, hoy los cultivos están volviendo a ser más permanentes, más grandes e incluso hace poco vi unos reportes de cultivos ya con riego, tecnificados, con insumos, una cosa comercial totalmente montada. Entonces, sí se pierde un elemento disuasorio del Estado, pero como tal no creo que la suspensión de la aspersión aérea sea la causa del incremento de la coca.

J.L. Una vez se comienza a ejecutar el Pnis, usted demuestra en su investigación que es efectivo. O sea, que sí se reducen las hectáreas de coca.

D.W. Es efectivo porque las transferencias de efectivo condicionadas son uno de los instrumentos de política pública más eficientes que hay hoy en día. Es la misma lógica de Familias en Acción o de Colombia Mayor, que es entregarle a la gente un dinero en efectivo a cambio de algo. Y ese es el incentivo más claro.

Inicialmente, se le dijo a la gente: “Le vamos a dar pagos bimensuales de dos millones, o sea, 12 millones en un año. Pero usted, para recibir el segundo pago, tiene que demostrarme que erradicó”. La gente recibe los primeros dos millones como buena fe del Estado, y para el segundo pago, ya se necesitaba haber erradicado, entonces todo el mundo dijo: “Oiga, sí me pagaron 2 millones, sí van a seguir pagando, venga y erradicamos”, y erradicaron.

Eso fue un momento muy especial en términos de política pública, porque fue un gran voto de confianza. Yo estuve en reuniones donde era el comandante de la Brigada, el excomandante de las Farc en el Coliseo del pueblo diciendo: “Vamos a hacer una jornada de erradicación”. Gente que iba a las brigadas a pedir a los militares que por favor vinieran a la vereda a erradicarles. Uno veía a todo el mundo trabajando para el mismo lado. Y lo que hizo eso muy efectivo fueron esos 12 millones.

Lo que muestra la investigación es que en las veredas donde hubo Pnis, si bien hubo un incremento debido al anuncio, ese momento de levantar las matas fue tan efectivo que la cantidad de coca cae. El problema fue que el Pnis no llegó a todas partes. Hay zonas del país donde solo llegó el anuncio.

J.L. ¿Por qué no llegó a todas partes?

D.W. Hubo un problema de focalización de la política. Llegó donde estaban las Farc, pero donde no estaban las Farc, el Pnis no llegó.

Hay varias razones para eso: una, que era un tema del Acuerdo de Paz; dos, que realmente es difícil implementar esto si no tienes control territorial y en municipios donde el control territorial no era de las Farc y llegaba el líder social a ofrecer sustitución, el narco de turno ahí decía ‘ aquí no van a erradicar’. Colombia es un país cocalero en muchas partes, y las Farc no está en todas. El Clan del Golfo controla unas zonas, el ELN controla otras.

En los sitios donde no llegó el Pnis solo creció la coca y no se erradicó después.

J.L. ¿Qué pasó cuando el Gobierno Duque cambió la política del Pnis y decidió no hacer más negociaciones colectivas?

D.W. Eso ya no lo medí. El Pnis fue muy desordenado en su implementación. Yo alcancé a ver gente del Pnis, contratistas en los municipios, cargando en un bulto los formularios de inscripción. No tenían ni un Excel, porque eso se hizo ahí, a las carreras, en las veredas, con los mapas de cartografía social que te digo.

Las negociaciones colectivas tenían que tener un respaldo presupuestario. Las cuentas gruesas que yo hice en aquel momento es que el Pnis costaba 4,5 billones de pesos. Y la última vez que revisé el año pasado, habían apropiado solo un billón. Entonces, realmente no se podían firmar más acuerdos colectivos porque no había plata para pagar más.

Y lo que pasó después, es que el Pnis nunca entregó los proyectos productivos. Yo hasta junio hice la última revisión con cifras de la Procuraduría y de la dirección de sustitución de cultivos ilícitos y en muchos sitios se había entregado el efectivo, pero la otra parte, que eran los proyectos productivos para que la gente realmente pudiera salir de la coca con una alternativa viable, no se hizo. No llegó esa plata, no se entregó.

J.L. ¿Por qué?

D.W. El Pnis tuvo muchos problemas de diseño. El problema número uno es que esto fuera enfocado en individuos, porque no teníamos manera de controlar a los individuos. ¿Qué sí podía controlar el Estado? Las veredas.

El Estado puede decir si en una vereda hay o no coca. Para eso sí sirve el Simci y hubieran podido hacer una política de decir: “Oiga, más bien vamos a pagarle a toda la vereda si la vereda está libre de coca”. Eso se hizo en el pasado.

J.L. Así era como estaba concebido inicialmente en el Acuerdo de Paz.

D.W. El texto del Acuerdo no dice que tiene que ser individual. Fue un tema de implementación, y ahí uno ya empieza a preguntarse qué estaban pensando Rafael Pardo y Eduardo Díaz en ese momento, y por qué lo hicieron así. Es más difícil hacerlo así que hacerlo de la otra manera.

Yo creo que también puede haber intereses políticos. Las redes de clientelismo funcionan mucho así y esto es un gran incentivo económico. Fue un error fundamental.

Y segundo error, las Farc insistieron mucho en que la salida de la coca fueran los proyectos productivos. Y resulta que en los sitios donde la coca funciona, es muy difícil que funcione cualquier otra cosa.

La coca tiene una ventaja sobre todos los demás productos agrícolas, y es que cuando ya se procesa y es base, tiene un alto valor por unidad de peso. Eso es una ley de la economía: cuando algo tiene alto valor por unidad de peso, puede contrarrestar los costos de transporte.

O sea, un kilo de coca vale 2 millones de pesos y un kilo de plátanos vale 5.000 pesos, eso es alto por unidad de peso. Cuando tienes costos de transporte altos, necesitas un producto que tenga alto valor por unidad de peso, porque puedes repartir el flete entre una carga que vale mucha plata.

En las zonas cocaleras en Colombia el transporte es carísimo, es casi siempre fluvial, casi siempre en mula. Entonces la coca es lo único que funciona ahí, porque para sacar unos racimos de plátano el flete te acaba la rentabilidad.

El Pnis se concibió como que la gente que estaba sembrando coca tenía que pasarse a cultivar plátano o tener un tema de panela o criar marranos. Y no se tuvo en cuenta que el sitio donde ellos están no es viable para eso por temas de transporte. A mi juicio, esos proyectos productivos nacieron muertos.

J.L. ¿Qué funcionaría?

D.W. Funciona el ecoturismo, por ejemplo. Porque eso sí aprovecha la condición natural de esos lugares, son lugares aislados y llenos de naturaleza, bonitos, que es difícil llegar, pero el turista paga para llegar. Y la gente de allá no tiene que sacar nada.

En algunos sitios, hubo unos pocos proyectos de reemplazo por ecoturismo.

Pero el Pnis desde un principio tenía unos mecanismos muy rígidos. Uno ve que la persona que hizo esa política, que la diseñó, no conocía bien el problema.

J.L. Después de todos estos estudios, ¿su recomendación es acabar el Pnis?

D.W. Yo sigo convencido de que la sustitución voluntaria es la mejor herramienta que tiene el Estado para pelear con la coca. Se volvió muy difícil hacer erradicación forzada y la aspersión sigue parada. Entonces, ¿qué nos queda? Nos queda la sustitución y en el fondo lo que tiene que hacer el Estado es ofrecer una alternativa de vida a las personas que dependen de ese negocio.

Lo que pasa es que tiene que hacerse diferente, tiene que hacerse con una línea de base, tiene que hacerse no a nivel individual sino territorial; que el objetivo sea que el territorio esté libre de coca, no solo que una, dos o tres familias de una vereda dejaron de sembrar, y que las otras sigan sembrando. Nos da lo mismo.

Lo que demuestra el Pnis es que los pagos en efectivo condicionados a la erradicación son una herramienta muy útil. Lo que pasa es que si se usa mal puede incluso salir peor.

Pero si uno lo hace bien, si lo hace de manera ordenada, con juicio, con la línea de base que hay que tener, sabiendo quién tiene coca, quién no tiene coca, haciéndolo en una vereda y de pronto llevando inversión pública también en términos de centros de salud, de escuelas, de lo que la gente necesita. Yo creo que esa es la única salida viable. Todo lo demás, está un poco más enredado.

J.L. A la luz de los resultados, si las Farc incentivaron que se cultivara más coca para que recibieran más recursos, como estrategia política fracasó también.

D.W. Sí, yo creo que como estrategia política fracasó. El tema del asesinato de los excombatientes también les pegó a las personas que estaban a cargo de las Farc. Hubo un par de asesinados de perfil medio alto que estaban metidos directamente en el Pnis.

De todos los excombatientes, esta era la gente que estaba más expuesta, eran los que estaban más en las veredas y ellos realmente se la jugaron por eso. Yo vi gente de las Farc que incluso cuando se les habían acabado las ayudas que tenían y los viáticos que tenían destinados para poder hacer la socialización de esto seguía con su propia renta básica asignada trabajando en el tema.

Los excombatientes de las Farc se la jugaron por esto.

J.L. Otro estudio que usted hizo para la Procuraduría demostraba que las ayudas para los cocaleros llegaban donde no había cultivos o cerca de la carretera.

D.W. En análisis geográficos que hemos hecho lo que se ve es que en los núcleos duros de la coca, digamos en el Alto Mira, en Tumaco, o en la zona de Barbacoas, que son los sitios más densos donde hay más coca, allá no llegó el Pnis.

Geográficamente, el Pnis llegó a las zonas que están cerca de los ríos, a las zonas que están cerca de las carreteras, a las zonas que están cerca de las cabeceras municipales, pero los sitios más alejados y los núcleos más duros de coca fuerte, ahí no entró el Pnis o por lo menos ahí no hubo verificación.

J.L. ¿Qué explicación hay para eso?

D.W. Lo mismo, la implementación de la política, porque eso implica que una persona vaya y socialice, inscriba a la gente y entonces ahí entran los retos logísticos, los retos de seguridad; en las zonas duras de grandes plantaciones seguramente ya no son pequeños cocaleros, sino son gente que tiene unos intereses más fuertes y otras posiciones de negociación.

Lo que pasa siempre con todas estas políticas, es que entre más cerca estás del casco urbano, más probable es que el Estado te llegue y el Estado te ofrezca. Si yo soy un funcionario que implementa el Pnis y a mí me dicen que tenía que inscribir cien familias, pues cojo a las cien que están más cerca.

J.L. ¿El discurso de Duque contra el narcotráfico y la legalidad se reflejó en el terreno?

D.W. No. Yo en el terreno vi un deterioro de la seguridad impresionante.

Si yo pudiera resumir la administración Duque en dos palabras es desorden e ineficiencia. Esa característica, que es general, que es poner gente que no sabe de los temas a manejarlos, también pasó en esto.

Uno veía un montón de personas que llegaban, incluso con las mejores intenciones, pero que no estaban preparados porque no conocían las cosas y se les va el primer año quejándose del Gobierno anterior, el segundo año tratando de ver qué hacen y el tercero y el cuarto no hicieron nada.

J.L. Ya para terminar, ¿hacia dónde va el narcotráfico en Colombia?

D.W. Se está tecnificando, indudablemente. Entonces ese indicador que tenemos de hectáreas de coca vive por el peso de su trayectoria, porque llevamos 20 años midiendo eso, pero ya no es tan efectivo, porque lo que ha cambiado es la cantidad de coca por hectárea.

Hay nuevas variedades que crecen más rápido, que necesitan menos fertilizantes que antes, que producen más alcaloides.

Y ya los narcos no le están apostando a tener unas grandes plantaciones, sino unas muy chiquitas, muy productivas, como el tema de la marihuana hace unos años que pasó a invernadero y ahora es hidropónica. Al final, lo que el mercado paga es el alcaloide y si tú puedes producir la misma cantidad de alcaloide en unas maticas que en una hectárea, pues lo haces. Eso está pasando, y hay un avance técnico grande.

Otro cambio es que hay zonas donde el Estado ha perdido el control realmente. El Catatumbo es el ejemplo más clásico. El Catatumbo hoy en día es tierra de nadie. Ya se generan las condiciones de estabilidad para que pueda haber grandes plantaciones, que ese es un tema, diría yo, nuevo. En los últimos diez años eso no había pasado.

La frontera con Venezuela sigue siendo esa zona donde todo puede pasar. El Catatumbo desbancó a Nariño como el departamento más cocalero.

Lo que es más preocupante no solo es que el narcotráfico crezca, sino que hay zonas donde el Estado no tiene control territorial.

Ahí es donde tú ya te imaginas un escenario más noventero de escuelas del crimen, de campos de concentración al estilo de las Farc en los 90, de sitios donde realmente pueden pasar cosas que nadie quiere que pasen.

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