¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?

Su propuesta es viable en términos legales, aunque inocua en lo que tiene que ver con la impunidad de los guerrilleros; y seguramente traería costos para las comunidades más golpeadas por el conflicto.

Una de las banderas centrales de Iván Duque es hacer los ajustes al Acuerdo de Paz que no pudieron hacer los del No cuando triunfaron en el plebiscito en el 2016. Por eso, dentro de nuestra serie sobre la viabilidad de las propuestas bandera de los candidatos, La Silla exploró la del candidato del Centro Democrático.

La respuesta es que su propuesta es viable en términos legales, aunque inocua en lo que tiene que ver con la impunidad de los guerrilleros; y que seguramente traería costos para las comunidades más golpeadas por el conflicto.

Las modificaciones

Duque ha dicho que él no hará trizas los acuerdos sino “modificaciones importantes a aquellas cosas que afectan el Estado de derecho.”

En concreto, promete hacer tres cambios sustanciales al Acuerdo de Paz.

En lo que tiene que ver con las amnistías, Duque dice que presentará una reforma constitucional para que quede en la Constitución que el narcotráfico no es un delito amnistiable en ningún caso.

Frente a la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), dice que promoverá una reforma que haga tres cosas: que los guerrilleros que cometieron delitos atroces paguen prisión en un sitio de reclusión permanente así no sea una cárcel y no solo una pena alternativa; que los ex guerrilleros no puedan hacer política antes de pagar esa pena de prisión; y que los agentes del Estado no sean juzgados por la JEP sino por una sala especial de la Corte Suprema.

“Civiles y militares no pueden ser igualados con criminales de lesa humanidad, porque son los miembros de las Farc los que están haciendo la transición de la criminalidad a la justicia y no las fuerzas legítimas de la Constitución y los ciudadanos que se rigen por la ley”, explicó a La Silla Duque.

En este sentido, la bancada de Duque presentó un proyecto de acto legislativo el año pasado.

Sobre el punto del agro del Acuerdo, Duque dijo a La Silla que “se debe revisar, por ejemplo, la tenencia de buena fe y la tradición de los bienes. Hay que revisar y mejorar, no simplemente tomar lo que dijo las FARC y a lo que accedió el gobierno.”

En concreto, él propone eliminar las nuevas instituciones del agro y reforzar en cambio el ministerio de Agricultura para que impulse el desarrollo rural a través de la creación de bienes públicos y de incentivos tributarios a la agroindustria a cambio de que cree empleos formales para los campesinos.

El candidato de la coalición del No cree, además, que los propietarios que compraron tierra de buena fe deben estar protegidos. Hoy hay fallos de restitución contra personas que compraron de buena fe pero no exenta de culpa porque han debido saber que le estaban comprando (barato) a personas que las obtuvieron de los que despojaron a los desplazados. Que es el polémico caso de Argos en Montes de María.

¿Lo puede hacer?

Aunque mucho se habló del “blindaje jurídico” del Acuerdo de Paz, la Corte Constitucional dijo en su comunicado de prensa sobre el fallo del acto legislativo, que lo firmado en La Habana debería considerarse como “parámetro de interpretación” pero no como fuente de derecho.

Es decir, que el Acuerdo no formaba no formaba parte del “bloque de constitucionalidad” como aspiraban las Farc.

Por lo tanto, lo acordado es modificable y Duque, en un eventual gobierno, podría promover los tres cambios con una reforma constitucional o mediante un referendo.

Esto último era el plan A del Centro Democrático y por eso desde septiembre del año pasado comenzaron a buscar firmas para convocar un referendo derogatorio para tumbar la JEP, la incorporación del Acuerdo en la Constitución y la participación política de las Farc.  

Pero se les venció el término sin que alcanzaran a conseguir las firmas suficientes y aunque le pidieron al Consejo Nacional Electoral una prórroga alegando que no lo habían hecho porque se les cruzaron las elecciones, difícilmente este organismo podría determinar que unas elecciones son un “hecho de fuerza mayor”, que sería la razón para concederles tiempo adicional.

Si gana, a Duque le quedaría el camino de promover las reformas constitucionales que necesita para deshacer los actos legislativos que incorporaron en la Constitución lo acordado.  

Para sacarlas adelante, necesitaría una mayoría absoluta, que es la mitad más uno de los miembros. Es decir, necesitaría como mínimo el voto de 54 senadores.

De entrada, contaría con los 19 votos del Centro Democrático en el próximo Senado y posiblemente con los 15 del Partido Conservador, con el que fácilmente podría hacer coalición dado que ya varios están con él; e, incluso, con los cinco del Mira, que aunque votó Sí en el plebiscito, ahora está en la coalición con Duque. Es decir que tendría fijos 39 votos.

Fijo en contra tendría 25 votos: los cuatro petristas, los 10 verdes, los cinco del Polo, y uno de los dos de las curules afro y los cinco de las Farc.

Si los liberales guardan algo de coherencia, no votarían con Duque el desmonte del Acuerdo que ellos mismos lideraron, lo que significaría que tampoco tendría sus 14 votos.

Entonces dependería de los 16 de Cambio Radical, el partido de Germán Vargas, más los 14 de la U que también están con él.

El ‘pivote’ de esa alianza -por lo menos en su discurso público- fue el apoyo de Vargas al Acuerdo de Paz por lo que sería un acto de incoherencia apoyar el desmonte de ejes fundamentales del mismo.  Pero como seguramente ese costo sería menor que la sequía burocrática al quedar en la oposición, una coalición de gobierno que los incluyera sería factible y con ella, sus votos a este proyecto bandera.

Eso quiere decir, que si en segunda vuelta Duque lograra montar a Vargas Lleras en su bus (suponiendo que no pase con él también), tendría los votos suficientes para sacar adelante estas reformas.

Otra cosa es que le sirvan para acabar la supuesta impunidad de los ex guerrilleros en el Acuerdo de Paz.

Lo que es inocuo

Así logre meter la prohibición de la amnistía para el narcotráfico y el cambio de las penas alternativas por cárcel para los ex guerrilleros, más allá de su efecto simbólico y político para la tribuna, no afectaría para nada la situación real de los desmovilizados.

Hay un principio constitucional básico de favorabilidad que dice que siempre se le aplica al procesado o condenado la pena más favorable que exista a partir del momento en que comete el delito.

En otras palabras, los exguerrilleros de las Farc que por el Acuerdo de paz fueron amnistiados o que podrían serlo, mantendrían su amnistía, así se endureciera la norma.

Así lo reconoció Duque a La Silla Vacía: “Evidentemente, cualquier caso que haya sido conocido previamente por la justicia no puede tener retroactividad. Esta es una medida pensando en el futuro, para que nunca más el narcotráfico pueda ser considerado un delito conexo al delito político y por lo tanto amnistiable.”

Tampoco serviría para que Timochenko o Iván Márquez pagaran pena de cárcel dado que podrían beneficiarse por el principio de favorabilidad de la pena alternativa contemplada en el acto legislativo de la JEP.

Apenas aprobaran las nuevas normas, comenzaría una avalancha de tutelas de los desmovilizados para conservar sus derechos adquiridos a una pena alternativa.

Los exguerrilleros, que gracias a una ley que impulse Duque, se vieran impedidos de participar en política por no haber pagado previamente cárcel seguramente también apelarán a la tutela alegando el que acto que los declara electos (ya el 20 de julio tendrán sus 10 curules automáticas)  es un derecho adquirido. La Corte Constitucional tendría que determinar si tienen razón.

La sacada de los militares y policías de la JEP también lo podría hacer con una reforma constitucional.

Ahí sería interesante ver qué pasaría con los cientos de agentes del Estado -varios de ellos condenados por los falsos positivos- que han ido quedando libres gracias a decisiones de la JEP porque ya pagaron condenas superiores a los 8 años y con los que preferirían una pena alternativa en la JEP, así fuera en igualdad de condiciones con los exguerrilleros, que una más larga y de cárcel en la justicia ordinaria (asumiendo que esta reforma no busque la impunidad de los militares y policía).

El punto agrario, que es del que menos ha hablado en los debates y entrevistas, es el que podría cambiar en el papel y también en la realidad.  Para eliminar las nuevas entidades del agro no necesitaría ni una ley. Lo podría hacer por decreto. Lo mismo para cambiar el enfoque de ‘abajo hacia arriba’ por una visión más empresarial dirigida desde el centro.

En conclusión, las propuestas de Duque son viables desde lo jurídico. Desde lo político, son más complejas.

Los efectos políticos

Los cambios que quiere hacer Duque golpean la médula del Acuerdo de Paz pues como dice el abogado Enrique Santiago, uno de los juristas designados por las Farc para hacer el acuerdo de justicia en La Habana, “evidentemente ningún grupo insurgente hace la paz para quedar excluido de la política ni para que los encarcelen por asuntos relacionados con la financiación de la guerra que no sean crímenes internacionales”.

El Acto Legislativo 02 del 2017 que buscaba darle estabilidad al Acuerdo de Paz dice que “las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y que los desarrollos normativos del Acuerdo “deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.”

Los cambios que promovería Duque, entonces, serían vistos como un incumplimiento por los miembros que pertenecían a las Farc, lo que podría provocar que algunos de los mandos medios o de los rasos, que están oyendo cantos de sirena de los disidentes, den el paso y retomen las armas ante la incertidumbre (así en la práctica tengas las de ganar por el principio de favorabilidad).  

Evidencia de ello es que con la sola captura de ‘Santrich’, decenas abandonaron las zonas de concentración y varios de ellos, según le dijeron a La Silla ex comandantes de las Farc, se fueron con las disidencias de las Farc.

A nivel internacional también podría tener algún efecto político.

El Acuerdo se firmó como un acuerdo especial del artículo 3 común de las Convenciones de Ginebra, su texto se incluyó en una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y el Estado realizó una declaración unilateral obligándose a su cumplimiento.

Modificar el Acuerdo sería técnicamente una forma de irrespetar ese compromiso que hizo Colombia frente a las demás naciones representadas en la ONU.  Según pudo averiguar La Silla, esto no acarrearía ninguna sanción económica pero la ONU podría sacar una resolución equivalente a una sanción moral.

El mayor efecto político sería frente a las comunidades que, en los territorios, ya tienen la expectativa de que el Acuerdo les podría cambiar la vida.

Frente al tema de la coca, Duque ha hablado de erradicación obligatoria y de fumigación, pero en ambos puntos ha ido moderando el discurso, diciendo que también habría sustitución voluntaria de cultivos y que la fumigación podría ser con drones y no con los aviones cargados de glifosfato (ver la viabilidad de estas propuestas).

Si no elimina la posibilidad de la erradicación voluntaria, en la práctica no cambiaría nada porque en el Acuerdo de Paz quedó que el que no erradique voluntariamente se arriesga a la erradicación forzosa.

Si el escenario que realmente plantea Duque es el de “a las malas o a las malas” y entra de una a erradicar forzosamente y a fumigar, eso implicaría una burla a las más de 62 mil familias que, según cifras del último informe de la Fundación Ideas para la Paz, FIP, ya firmaron acuerdos individuales para desmontar la coca y le creyeron a este gobierno.  Como lo hicieron en las famosas marchas cocaleras de hace 20 años, los cocaleros se podrían movilizar en contra paralizando vías.

La Agencia Nacional de Tierras, una de las nuevas entidades creada por el Acuerdo, tiene a la fecha 41.500 beneficiarios y ha logrado formalizar 4.100 títulos de tierra, mientras que cuando tuvo este programa a cargo del Ministerio de Agricultura solo pudieron formalizar 1200 títulos entre el 2012 y el 2015 porque el Ministerio es un ente politizado y, por lo mismo, mal ejecutor.

La Agencia de Renovación del Territorio, por su parte, lleva meses discutiendo los planes de desarrollo territorial con las comunidades golpeadas por el conflicto en todo el país.

El costo político de acabar con estas entidades se reflejaría, sobre todo, en la legimitidad que pierde el Estado en zonas conflictivas como El Catatumbo y Putumayo, donde la desconfianza hacia el Gobierno era total y los funcionarios poco a poco han logrado vencerla, aunque todavía falta mucho.  

Si después de toda la plata y tiempo invertido, estas entidades desaparecen, y el enfoque de desarrollo regresa a una visión más vertical y pensada desde el centro hacia la periferia, las comunidades tendrían una nueva razón para descreer del Estado y esa pérdida de fe puede tomar muchas formas, desde bloqueo de carreteras hasta completa apatía política, en el mejor de los casos.

Por eso, para hacer cualquiera de estos ajustes, Duque necesitaría una gran inversión de tiempo para explicarle a las comunidades de las zonas golpeadas por el conflicto cómo sus medidas no solo beneficiarían a las grandes empresas en estos territorios sino también a ellas. Porque lo que es evidente en estas regiones, es que así no les haya llegado un peso, para muchos de sus habitantes el Acuerdo de Paz es su nueva Constitución Política.

En conclusión, reversar el Acuerdo de Paz es posible, pero no exento de complicaciones. También está la vía, más fácil, de quitarle presupuestos y voluntad política a los programas y a la JEP, y dejar que lo pactado tenga una muerte lenta.