Que el Norte Global pague los daños del cambio climático: el debate en la COP 27

Este será uno de los temas de debate en la COP27 que arranca en Egipto la próxima semana. Isabel Cavelier, experta en cambio climático, afirma que ahí se concentra “el foco político de los estados insulares y los países en desarrollo en este año” y “la mayoría de los países se están haciendo a la idea de que haya un ítem de esto en la agenda”.

Allí estará presente el presidente de Colombia, Gustavo Petro, quien está pensando nuestro invierno en clave global. Al hacer la declaratoria de desastre esta semana afirmó que “[el desastre] no se apellida natural porque no es un desastre natural; es el fenómeno de La Niña, que reiteradamente se presenta, profundizado por la crisis climática”. Y no se trata de gastos menores. En este invierno la cuenta está lejos de conocerse, pero, por ejemplo, los daños del invierno fuerte de 2010-2011 costaron 11,2 billones de pesos.

Si bien el problema de pérdidas y daños busca ponerse en la agenda, los países ricos industrializados “le hacen el quite al tema de las finanzas”, dice María Laura Rojas, experta en medio ambiente y directora de Transforma, un centro de pensamiento colombiano que promueve la acción climática. Por eso, más allá de un debate, el tema seguirá enredado en la discusión sobre mecanismos para calcular y compensar daños que empezó hace cerca de 30 años.

La propuesta que los países del Sur Global se niegan a dejar de lado

El que la COP se haga en Egipto les dará una voz importante a los países del Sur Global y su petición de un fondo con recursos para la reparación del daño del calentamiento global. Un estudio publicado en The Lancet indica que desde 1970 el 92 por ciento del exceso de emisiones de gases efecto invernadero han sido emitidos por el Norte Global. Y, según Our World In Data, desde 1751 Estados Unidos y los países de Europa han emitido el 48 por ciento de todos los gases con efecto invernadero. 

La discusión de Egipto tendrá varios antecedentes. La alianza de los pequeños estados insulares (AOSIS), islas nación que ven en el cambio climático una amenaza existencial, han estado insistiendo en la importancia de que se destinen recursos para pérdidas y daños desde 1992. A su llamado se han unido los demás países del Sur Global que también son vulnerables al cambio climático.

La petición inicial de la AOSIS en 1992 fue la creación de un mecanismo financiero para enfrentar las consecuencias de la subida del nivel del mar. La idea era que los recursos fueran proporcionados equitativamente por los países ricos. Sin embargo, fue hasta la COP19, en 2013, que se dio el primer avance en materia de pérdidas y daños, en parte porque ese año ocurrió el supertifón Hayan que afectó gravemente Filipinas.

Allí se creó el Mecanismo internacional de Varsovia para pérdidas y daños (WIM), junto con un Comité ejecutivo (ExCom) para guiar su implementación. No obstante, el ExCom se ha enfocado más en mejorar la comprensión sobre cómo tasar las pérdidas y daños, y fortalecer el diálogo, pero no en las medidas de apoyo directo.

En la COP25 de Madrid (2019), como solución para los vacíos de implementación del WIM, se creó la Red de Santiago que tiene la función de catalizar y canalizar asistencia técnica para las pérdidas y daños, conectando a los países con necesidad de asistencia con distintas organizaciones y expertos.

En la COP26 los países acordaron las funciones de esta Red y se comprometieron a fortalecerla. Esto fue considerado insuficiente por los Estados insulares, por lo que propusieron crear el fondo para pérdidas y daños. El G77 (grupo de países del Sur Global) junto con China se unieron a esta propuesta y la presentaron formalmente. No obstante, Estados Unidos, la Unión Europea y otros emisores históricos de gases de efecto invernadero la rechazaron.

En lugar del fondo, se estableció el Diálogo de Glasgow con el objetivo de discutir “los ajustes para la financiación de actividades para evitar, minimizar y enfrentar pérdidas y daños asociadas a los impactos adversos del cambio climático”. Este diálogo tendrá duración hasta 2024 y no existe la obligación de que al terminar haya resultados concretos. De ahí que 400 organizaciones de todo el mundo mostraran su respaldo a los reclamos de los países del Sur Global, con una carta enviada el 22 de septiembre de este año a los jefes de cada delegación pidiendo que la financiación para daños y pérdidas esté en la agenda oficial de la COP27.

Que el tema de daños y pérdidas quede como un ítem formal de la agenda no sería un hecho menor, afirma Cavelier. Esto obligaría a que el espacio de discusión se mantenga abierto y viene con la expectativa de que se llegue a algún resultado al terminar la COP. Esta experta considera posible que esto efectivamente ocurra, no sin resistencia de países como Estados Unidos que nunca han querido abrir esta conversación. Si llega a ser así, el siguiente reto será que no se desvíe la atención de la creación del fondo.

Dos iniciativas que se quedan cortas

La mayoría de países ricos (salvo por Dinamarca) buscan alternativas a la creación del fondo de pérdidas y daños que no pasen por hacer un esfuerzo económico adicional significativo. Este es el caso de la Red de Santiago y el de Global Shield.

Hafij Khan, el co-coordinador para pérdidas y daños del grupo negociador de los Países Menos Desarrollados (LDC) explicó en una entrevista que para que la Red de Santiago entre en funcionamiento hace falta acordar su estructura, quién va a vigilar sus actividades, dónde quedará su sede, cómo va a financiarse y quién puede solicitar asistencia. Khan reconoce que la asistencia técnica realmente es algo que puede ayudar a prevenir y enfrentar las pérdidas y daños, pero aclara que esto no anula la necesidad de un fondo.

Por otro lado, Alemania presentó la propuesta The Global Shield el 18 de julio de 2022 en el Diálogo sobre el clima de Petersberg, un evento en el que participan algunos países para preparar “negociaciones exitosas” en las conferencias. Para este país europeo, una forma de resolver el problema de pérdidas y daños a futuro es que cada país cuente con un análisis de riesgo y medidas preventivas que se complementen con esquemas de aseguramiento para poder acceder rápidamente a recursos en caso de emergencia.

Para ilustrar la propuesta, Alemania menciona dos ejemplos: un programa de aseguramiento de hasta 45.000 escuelas en Perú contra inundaciones y terremotos con el InsuResilience Global Partnership (no aclara cuáles son las condiciones para acceder al aseguramiento), y un programa de microcréditos de la Fundación Kashf, atado a aseguramiento del ganado, dirigido a mujeres campesinas en Pakistán.

Por ejemplo, en Pakistán si una res muere por sequía la mujer recibe una compensación que le permite reemplazarla rápidamente y recuperar la fuente de ingresos de la que, entre otras cosas, debe pagar el crédito. El plan de Alemania es que existan programas como estos en todos los países, pero con un mayor alcance. Esta propuesta será presentada en conjunto entre los países del G7 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Canadá) y del V20 (grupo de países vulnerables entre los que se encuentra Colombia).

Rojas, que antes de trabajar en Transforma fue asesora de la Cancillería de Colombia para temas ambientales, alerta que por sí mismas estas iniciativas no lograrán responder las necesidades de los países del Sur Global porque no resuelven el déficit que ya tienen para atender este problema. “Son un buen complemento de lo que deberían ser los arreglos financieros, pero son insuficientes”, insiste.

Estos países, explica, “tienen espacios fiscales reducidos porque sus deudas externas son grandes”. Este es un problema que se ve agudizado por el hecho de que el financiamiento climático existente consiste primordialmente en préstamos que, para ella, “en el contexto actual de múltiples crisis y enorme desigualdad esto no tiene sentido”.

Por este motivo, esta experta considera clave que se haga una reforma a la arquitectura financiera actual para lograr una alineación de todos los flujos financieros con los objetivos del Acuerdo de París. Los países idealmente deberían poder acceder al dinero a manera de donaciones, sostiene. Y si hay que devolverlo, que los préstamos sean altamente concesionales, pues “no solo cuánto es la cuantía sino cuál es la calidad de los recursos”.

Otra opción que menciona es que se abran ventanas para pérdidas y daños dentro de fondos existentes como el Fondo Verde del Clima y el Fondo de Adaptación que se nutran con nuevos recursos.

Los recursos para pagar daños también ayudarían a la mitigación

La falta de recursos para las pérdidas y daños del cambio climático puede obstaculizar los avances en las metas de mitigación y adaptación. Cavelier, una experimentada negociadora en escenarios globales, explica que esta dirección de la relación entre estos tres factores no ha sido suficientemente reconocida por los países ricos. En cambio, se han mantenido en el paradigma de la mitigación al considerar que lo más importante es la reducción de emisiones.

Esto, señala, ha conducido a que históricamente se destinen más recursos para mitigación. No obstante, esta aproximación ignora que no contar con recursos para enfrentar los efectos que ya tiene el cambio climático puede llevar a que cuando ocurran desastres inducidos o intensificados por este fenómeno se acuda a hacer reconstrucciones más económicas a corto plazo que son duraderas e incompatibles con los objetivos de mitigación a futuro.

Está claro, entonces, que es indispensable que los países del Sur Global puedan acceder a recursos para pérdidas y daños para poder avanzar en adaptación y mitigación. Y es necesario que haya suficientes recursos para estos dos últimos con el fin de poder evitar pérdidas y daños.