El Presidente entrega un país más “justo, moderno y seguro”, como lo prometió, pero también más fracturado por la debilidad de su liderazgo.
A lo largo de sus ochos años de mandato, Juan Manuel Santos cambió varias veces de mensaje de gobierno. Pero con el que se identificó durante más tiempo lo anunció en 2013: “Un país justo, moderno y seguro” prometió para el final de su mandato. Cinco años después, y a pocas horas de dejar la Casa de Nariño, puede decirse que cumplió y que deja un país más justo, moderno y seguro, lo cual se refleja en transformaciones estructurales y visibles como el haber logrado el desarme de la guerrilla más letal que tenía Colombia o haber reducido la pobreza a la mitad y en otras menos notorias como el cambio de modelo en las concesiones viales o en la política de precios de medicamentos.
Pero los rasgos de carácter y la debilidad de su liderazgo que refleja el mismo hecho de pensar que era una buena idea que el slogan correspondiera a las siglas de su nombre (JMS) dejan un país mucho más dividido y varios de sus logros, aún frágiles, en riesgo de no consolidarse.
Santos logró el desarme de las Farc que parecía imposible y luego se quedó corto en la implementación del Acuerdo de Paz.
Modernizó al país
Quizás el cambio más estructural con el que Santos pensó lograr un país más seguro, justo y moderno fue con el Acuerdo de la Habana.
Logró que más de 7 mil excombatientes de las Farc dejaran las armas luego de una difícil negociación de cuatro años que le costó popularidad, pero que tuvo como resultado, según la Fundación Ideas para la Paz, FIP, la reducción histórica en homicidios hasta el año pasado, con una tasa de 24,3 por cien mil habitantes, la más baja en 41 años (aunque en 2018 va en aumento).
El 2017 también cerró con sus mínimos históricos las cifras de desplazamiento, masacres, actos de terrorismo o víctimas de minas antipersonal aunque este año también están volviendo a subir. El único indicador de seguridad que empeoró en estos 8 años fue la extorsión, que pasó de 1532 casos en 2010 a 5532 casos el año pasado.
El eje del Acuerdo era construir una democracia de abajo hacia arriba en la que sectores históricamente excluidos dejaran de sentirse ciudadanos de segunda y pudieran tener una representación política.
Ese elemento del Acuerdo, que le apuntaba a desconcentrar el poder de las élites tradicionales, hizo que se empoderaran organizaciones indígenas, afro y campesinas y bases de las Farc como los cocaleros, que hoy ven el Acuerdo como su nueva Constitución así se hayan concretado solo algunos de sus beneficios todavía y que en las pasadas elecciones se movilizaron políticamente como no lo habían hecho hacía décadas.
Y en esa lógica de abajo hacia arriba, la gran apuesta del Acuerdo fue llevar Estado donde las Farc mandaron con sus armas, para lo cual Santos transformó por un lado la doctrina militar para que la Fuerza Pública copara esos espacios, y por otro, se inventó una institucionalidad nueva para el campo como la Agencia de Renovación del Territorio, encargada de aterrizar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, Pdets, en 170 municipios, para que esas regiones rezagadas comenzaran a salir del atraso, y la Agencia de Tierras, entre otras.
Pero ese cambio del Ejército no ha contrarrestado las dinámicas de violencia en los territorios porque los homicidios están justamente disparados este año en los municipios priorizados: hay 17 disidencias de las Farc regadas por el país, sin contar al ELN, el EPL y el Clan del Golfo, y los Pdets todavía no son una realidad.
A eso se suma que la implementación del Acuerdo, como lo ha contado La Silla, ha sido lenta y en algunos aspectos un fracaso.
Dos años después de firmada la paz, los proyectos productivos no despegan en los espacios de capacitación, se hundieron las curules para las víctimas en el Congreso, la sustitución de la coca no ha traído menos coca y la Jurisdicción Especial de Paz arrancó a funcionar en forma hasta hace un mes al llamar al secretariado de las Farc y en medio de escándalos burocráticos que la restaron legitimidad.
Santos no trajo la paz, ni hay paz en los territorios tras la firma del Acuerdo de la Habana. Pero haber desactivado la guerrilla de las Farc, cuya naturaleza de ser un ejército financiado por el narcotráfico y con ideología política la hacía doblemente peligrosa, es un paso significativo para integrar al país que estaba bajo su yugo.
Aunque ahora que está preso minimiza su relación con el “Ñoño” Elías, el exsenador de la U fue el rey de la mermelada que repartió el gobierno Santos para asegurar su gobernabilidad.
Cambió el modelo de hacer las cosas
Parte de la modernización del país que promovió Santos se reflejó en los cambios que hizo el Gobierno en la manera de gestionar obras y recursos.
Para lograr reducir la desigualdad, el Gobierno hizo en 2011 una reforma a las regalías, que en palabras de Juan Carlos Echeverry, entonces ministro de Hacienda, era “repartir la mermelada por toda la tostada”.
La idea era distribuir el dinero que recibe la Nación por la explotación de recursos como el petróleo, el carbón y el oro en todo el país, y no solamente entre los municipios productores.
Antes de la reforma los municipios productores recibían 80 por ciento de las regalías y solo 17 por ciento se distribuía en el resto del país; hoy 70 por ciento de las regalías se reparten en todo el territorio.
Para asignar esas regalías, el Gobierno creó un sistema colegiado (los Ocad) para tomar decisiones de manera técnica y transparente sobre cómo gastar los recursos, un sistema que como ha contado La Silla, está lejos de funcionar óptimamente, pero que según el DNP, permitió reducir la desigualdad en los municipios.
En infraestructura la película es parecida.
Aunque la respuesta a la pregunta de si Santos dejó un país más conectado y más competitivo solo se sabrá en algunos años cuando Iván Duque o sus sucesores corten las cintas de los grandes proyectos que dejó en marcha, sí es un hecho que el gobierno de Santos creó un andamiaje legal e institucional moderno para poner en marcha las grandes obras.
Más allá de las obras que dejó listas y que se ven, entre otros ejemplos, en puertos y aeropuertos intervenidos (91 terminales aéreas), en el Viaducto de la Ciénaga de la Virgen en Cartagena que inauguró hace unas semanas y en los tramos de las 4G que ya se entregaron y que han reducido los tiempos de transporte, la modernización del sector se nota en el modelo de concesión que puso a andar.
A la cabeza del Ministerio de Transporte y de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, se creó un Plan Maestro que marca la pauta de los proyectos que se necesitan en las próximas décadas para conectar al país.
Se estructuraron los proyectos antes de adjudicarlos para que cumplieran con las necesidades técnicas y fueran viables financieramente, se implementó el modelo de pago contra entrega con lo que se redujeron los riesgos para el Estado de que los privados no cumplieran y se incentivó a que terminaran más rápido las obras.
También se promovió la inversión extranjera.
Es todo un cambio de modelo que moderniza lo que hasta hace relativamente poco era un fortín político y que facilita a futuro la ejecución de obras públicas.
En salud, bajo la batuta del ministro Alejandro Gaviria, se modernizó el mecanismo para la exclusión de medicamentos del Plan Obligatorio de Salud y se le dio un revolcón a la política farmacéutica nacional y de regulación de precios de medicamentos, como lo explica en este artículo de La Silla Llena el experto Johnattan García.
Santos revolucionó el modelo de concesiones de infraestructura, a pesar de reveses como la caída del puente Chirajará
Un país más justo (con poca justicia)
Pese a las mil injusticias que aún abundan y a los problemas estructurales de la justicia que tras las reformas fallidas de Santos y el fiasco del ministerio de Justicia aún existen, este gobierno también ayudó a que Colombia sea hoy un país más justo que hace ocho años.
El logro más contundente en materia de justicia social, que pasó más de agache frente a la paz, fue que su gobierno sacó a 5.3 millones de colombianos de la pobreza a pesar de la caída del precio del petróleo, crisis en Venezuela, fenómeno de El Niño y fenómeno de la Niña. No solo eso. En los últimos 8 años la estructura de las clases sociales cambió.
Desde 2014, según las cifras del Departamento Nacional de Planeación, DNP, la población de clase media es superior a la de los pobres y esta es una tendencia que se ha mantenido en los últimos tres años.
“Colombia logró algo impresionante, avanzó en la reducción de la pobreza en un escenario difícil económicamente y sin un aumento significativo en el desempleo”, dijo a La Silla el rector de la Universidad del Norte, Adolfo Meisel Roca.
Santos hizo ajustes que modernizaron al país en temas macroeconómicos, pero se quedó corto en otros que eran estratégicos para un tema tan clave en su visión de un país moderno, como la innovación y la competitividad.
En términos macro, a Santos y en particular a sus ministros de Hacienda, Echeverri y Cárdenas, les reconocen el haber creado una regla fiscal que obligó al Estado a controlar su déficit fiscal, es decir controlar el gasto y la deuda.
Esto es importante porque le dio a Colombia el estatus de país serio con relación a su política económica, aunque también generó críticas porque le puso límites al gasto del Gobierno en una época de crisis en la que la inversión pública pudo haber ayudado más a que la economía creciera.
Otra de las reformas económicas que tuvo un impacto positivo en la economía fue el recorte de los aportes parafiscales sobre la nómina. Análisis de Anif, Fedesarrollo y Banco de la República coinciden en que esta reforma contribuyó a reducir la informalidad en el empleo.
Pero quizás a largo plazo lo que más contribuirá a la modernización del país sea el ingreso de Colombia a la Ocde, una iniciativa que arrancó en el gobierno de Uribe por la obsesión del entonces embajador en París Fernando Cepeda. La entrada a ese ‘club de países ricos’ obliga al país a ir periódicamente a este foro a presentar las políticas públicas, lo que se convierte en un control de calidad importante.
Estos avances en lo económico, sin embargo, también son frágiles.
Como explica el decano de economía de la Universidad del Rosario, Carlos Sepúlveda, la economía de Colombia tiene bajos niveles de productividad y eso hace que sea muy vulnerable a choques como caídas de precio internacional del carbón y el petróleo.
Una conclusión similar trae el último informe del Consejo Privado de Competitividad. De hecho entre 2010 y 2017, Colombia perdió 8 puestos en el índice del Anuario de Competitividad del Institute for Management Development (IMD), perdió 16 puestos en el índice del Doing Business del Banco Mundial, que mide la facilidad para hacer negocios; aunque ganó dos puestos en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico mundial.
Uno de sus grandes lunares en cuanto a modernización del país se refiere es que nunca logró consolidar una de las locomotoras de su primer gobierno: la innovación y la tecnología.
Si bien es cierto que el país aumentó su cobertura de teléfonos móviles, de internet y de computadores por estudiante y en la implementación de la televisión digital y la construcción de diez cables submarinos, cuatro expertos del tema consultados coinciden en que en esta administración quedó debiendo la unificación de los reguladores del sector y en infraestructura.
“El sector avanzó en ocho años, por la dinámica del mercado, pero debió haber avanzado más, comparado con nuestros vecinos hay una brecha digital”, dice el presidente de la Cámara Colombiana de la Informática y las Telecomunicaciones, Alberto Yohai.
El ingreso a la Ocde fue uno de varios logros de Santos para integrar a Colombia con el mundo.
Le faltó microgerencia
Pese a que Santos fue un presidente liberal y transformador en muchos aspectos, su estilo de liderazgo que consistió en delegar la mayoría de temas sin tirar una linea clara y en generar divisiones en su equipo para promover la competencia dificultó el aterrizaje de varios de sus logros.
Un ejemplo de la descoordinación que se vio en varios casos es que mientras en una reunión con empresarios del sector petrolero el presidente Santos les aseguraba que era posible hacer fracking, y que el Ministerio de Ambiente tenía que agilizar los estudios de las licencias ambientales para exploración, en público el jefe de la cartera, Luis Gilberto Murillo, decía que el país no estaba preparado para esta tecnología.
Esto se notó también en varias peleas entre miembros del Gabinete, como la discusión pública entre el entonces vicepresidente Germán Vargas Lleras y el Ministro de Hacienda por un artículo que quitaba una exención tributaria para los proyectos de viviendas gratis ), o el debate entre el exministro de defensa Juan Carlos Pinzón y el ministro de salud Alejandro Gaviria por la fumigación con glifosato o entre Pinzón y Sergio Jaramillo, el alto Comisionado de Paz.
“No supo liderar su equipo y eso se nota. Cada ministro por su lado en un sálvese quien pueda”, dijo un ex subalterno suyo.
En el posconflicto, que era su gran bandera, la descoordinación también era evidente entre la Oficina del Alto Comisionado, la Consejería para el Posconflicto, el Ministerio de Defensa y la Vicepresidencia.
Donde más se notó fue con la coca, uno de los mayores desastres de su gobierno. Como lo contó varias veces La Silla, el ministerio de Defensa erradicaba a la fuerza en sitios donde la Oficina de Drogas que dependía de Presidencia había firmado acuerdos de sustitución, como pasó en Tumaco.
En el caso de de la infraestructura Santos encontró en su vicepresidente, Germán Vargas, al microgerente que le faltaba.
Vargas puso a andar los proyectos 4G, dinamizó los cronogramas, casó pelea con el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas para garantizar la financiación, impulsó la venta de Isagén (que significó la entrada de 5,8 billones para financiar las vías) y se reunió todos los lunes con los ministros y funcionarios que tuvieran que ver con infraestructura: el director de la ANI, la Anla (encargada de darle las licencias ambientales a los proyectos), el encargado de la consulta previa, entre otros. Y lo que no podía resolver con ellos se encargaba de solucionarlo él.
“Eso hacía que todo fuera eficiente, porque no es lo mismo la llamada de un funcionario, que la del Vicepresidente de la República,” explicó a La Silla para otra historia un funcionario del gobierno que trabajó con Vargas.
Pero Vargas solo estuvo para los grandes proyectos. En otros temas de infraestructura como las vías terciarias que se ponen en marcha con los alcaldes de los municipios y los gobernadores, los resultados no son iguales y hay muchos proyectos que están frenados porque siguen envueltos en la lógica de la politiquería local, que fue otro mal con el que Santos no se metió.
Porque si hay algo en lo que Santos falló fue en que no se esforzó por modernizar la política. A falta del amor del pueblo, su capacidad de avanzar su agenda dependía del clientelismo, que a la vez se convirtió en el limitante para cualquier transformación estructural
Un mal político
Santos demostró ser un mal político y tras ocho años de gobierno ratificó por qué seguramente nunca habría sido elegido si no fuera porque engañó a los colombianos haciéndoles creer que sería Uribe II.
Santos no logró poner temas que movieran la agenda mediática; tuvo ocho años de ingratitud para con sus funcionarios que hicieron que al final le tocara defenderse solo; no logró armar una narrativa convincente alrededor de su gobierno; y lo más complicado, no logró establecer una identidad con la gente.
Como dijo a La Silla alguien que lo vio de cerca, “todo lo que hacía para acercarse a la gente lo alejaba, parecía falso”.
El ejemplo más evidente es la foto en pijama en una de las casas gratis pero hay muchos más.
Esa desconexión con la gente, que lo hacía parecer como un extranjero interesado en Colombia, llevó a que no lograra generar amor en los colombianos, que es en realidad el puntal sobre el que se afinca el verdadero poder de un Presidente.
Sin el afecto del pueblo, la gobernabilidad de Santos quedó amarrada a la clase política, cuya lealtad mantuvo en gran medida a punta de mermelada y de transacciones burocráticas hasta que ya no tuvo qué ofrecerles.
A finales de 2015, cuando Santos firmó los decretos que creaban la nueva institucionalidad del posconflicto en el Agro prometió “arrebatarle el campo a los políticos”. Pero acto seguido nombró a hijos de políticos para manejar las nuevas agencias y mantuvo a Aurelio Iragorri en el ministerio de Agricultura, desde donde -como mostró esta investigación de La Silla- los recursos destinados a temas que tuvieran que ver con el Acuerdo de Paz fueron mínimos.
Eso también se vio con Fonade, la entidad que se encarga de la gerencia y la estructuración de proyectos para obras en las regiones, y cuya gerencia Santos le dio como la cuota más dulce, justo ad portas de la votación del plebiscito, al cordobés Bernardo ‘El Ñoño’ Elías
La ley de regalías tampoco logró el “triángulo del buen gobierno” que buscaba en el papel porque, como contó La Silla, muchos gobernadores y alcaldes se amangualaron para escoger los proyectos que les convenía políticamente y no los que necesitaba la región.
Los ejemplos siguen.
Precisamente por la incapacidad de conseguir el respaldo popular para asegurar su reelección, y ya con Álvaro Uribe en contra, Santos terminó cometiendo los dos grandes pecados de su mandato que pueden poner en riesgo su lugar en la historia de este país.
El primero es Odebrecht y los ríos de plata que circularon para comprar los votos y apoyos que necesitaba Santos en la Costa para ganar en 2014, como lo reporteó La Silla Caribe en esta historia.
El segundo es haber profundizado la división del país alrededor de la paz y escalando la pelea contra Uribe para generar una coalición política con la izquierda que le diera el margen que necesitaba para derrotar a Óscar Iván Zuluaga.
El país sigue pagando hoy las consecuencias de esa polarización (en la que Uribe también tiene su parte de responsabilidad). Y la principal de ellas es el riesgo que el legado más importante que deja Santos no se consolide porque la mayoría de colombianos no lograron sentir que los logros del Presidente eran en realidad de todos nosotros y no solo un espejo en el que Santos viera reflejadas las siglas de su nombre.
