*Columna de Rodrigo Uprimny y Luis Manuel Castro.
El gobierno de Gustavo Petro está impulsando una reforma para incorporar al bloque de constitucionalidad la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos del campesinado (DDC).
Esta declaración establece que el campesinado debe gozar no sólo de todos los derechos humanos, como cualquier persona, sino que, además, por la discriminación sufrida y sus particulares condiciones de vida, se les debe garantizar ciertos derechos especiales que son claves para la vida campesina, como el derecho a la tierra o a usar sus propias semillas.
La incorporación al bloque de constitucionalidad le daría fuerza constitucional a esa DDC, con lo cual se convertiría en un poderoso instrumento jurídico y político para superar los déficits de reconocimiento y redistribución enfrentados por los millones de campesinos en Colombia.
Esta iniciativa ha encontrado, sin embargo, oposición en ciertos sectores, como la Andi. Hace unos días, en nuestra calidad de profesores de la Universidad Nacional que hemos trabajado por años el tema del bloque de constitucionalidad, presentamos un concepto técnico al Congreso en el que explicamos por qué, aunque ese tipo de objeciones parecen fuertes, incurren en graves errores. Dada la importancia del tema, en este espacio presentamos una breve síntesis de nuestros planteamientos al respecto.
1. La reforma garantizaría que la protección a los campesinos no esté al vaivén de la Corte o del gobierno de turno
El primer argumento de la ANDI es que la reforma es innecesaria porque los derechos campesinos ya estarían suficientemente protegidos. Pero esto no sólo es inexacto, sino que termina siendo paradójico. Veámoslo.
El campesinado ha sufrido agudas desigualdades y discriminaciones y se ha visto gravemente afectado por el conflicto armado. En parte debido a esa violencia, el campesinado no tuvo tanta representación en la Asamblea Constituyente que redactó la Constitución y sus derechos específicos tuvieron un menor reconocimiento explícito al de los pueblos indígenas y comunidades negras.
Por ejemplo, la Constitución no reconoce explícitamente ningún derecho a la territorialidad campesina semejante al afro (CP art transitorio 55 y Ley 70 de 1993) y menos aún al indígena (CP arts. 246, 329 y 330).
Esta asimetría del tratamiento constitucional del campesinado ha sido parcialmente corregida gracias a la labor de la Corte Constitucional, quien entendió que una Constitución con vocación igualitaria y transformadora implicaba un entendimiento robusto también de los derechos constitucionales del campesinado.
Esta evolución jurisprudencial es muy importante pero no es suficiente pues depende de los criterios de la Corte, que pueden cambiar. Esos avances jurisprudenciales pueden entonces ser revertidos y por eso deben ser reforzados y consolidados.
La incorporación al bloque de constitucionalidad de la DDC por el Congreso, es entonces un espaldarazo político y una profundización de esa evolución jurisprudencial.
En todo caso, es paradójico que la ANDI se oponga a una reforma que protege los derechos campesinos con el argumento de que supuestamente esos derechos ya están protegidos. Si ya están protegidos, ¿qué daño, nos preguntamos, haría reiterar esa protección constitucional?
2. La reforma es sólida jurídicamente
La segunda objeción de la ANDI es que la reforma sería inaceptable jurídicamente porque (i) la DDC no es un tratado sino una resolución de la Asamblea General de la ONU, que no es vinculante; (ii) que la Corte Constitucional ha dicho que solo los tratados de derechos humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad. Y la ANDI sugiere entonces que (iii) es inconstitucional que el Congreso incorpore al bloque de constitucionalidad una declaración de la Asamblea General de la ONU.
Esta objeción parte de algunas premisas ciertas, pero es equivocada.
Es cierto que la DDC no es un tratado. Es una declaración aprobada por la Asamblea General de la ONU el 17 de diciembre de 2018. Es cierto que en principio las declaraciones de la Asamblea General de la ONU no son en sí mismas vinculantes en el derecho internacional. Es cierto que la Corte Constitucional ha dicho que son ciertos tratados de derechos humanos y no las declaraciones de la Asamblea General de la ONU las que integran el bloque de constitucionalidad. Por eso es cierto que el Congreso, cuando actúa como legislador, no puede ordenar que una declaración de la asamblea general de la ONU quede incorporada al bloque de constitucionalidad.
Todo eso es cierto. Sin embargo, esa objeción es totalmente equivocada porque, a nivel interno, los Estados en ejercicio de su soberanía pueden otorgar carácter vinculante a las declaraciones a través de sus procedimientos democráticos internos.
Un ejemplo claro es la constitución de Argentina, que en su artículo 77 ordinal 22, establece que tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que no son tratados sino resoluciones de la Asamblea General de la ONU y de la OEA respectivamente, tienen en ese país “jerarquía constitucional”, por lo cual ambas declaraciones son obligatorias en ese país.
No podría entonces argumentarse que una declaración, al no tener un carácter vinculante en su proceso de formación, luego no pueda adquirirlo a nivel interno porque un Estado así lo decide. Todo lo contrario, al ser una aspiración formalmente declarada, su finalidad siempre es que los Estados, en aplicación del principio de autodeterminación de los pueblos, decidan autónomamente cómo se obligan respecto de ella y adopten medidas a nivel interno para satisfacer sus compromisos.
También es cierto que el Congreso, al actuar como legislador, no puede ordenar la incorporación de un instrumento internacional al bloque de constitucionalidad pues eso sería intentar reformar la constitución por medio de una ley, lo cual desconoce la jerarquía superior de la Constitución.
Sin embargo la situación es muy distinta cuando el Congreso actúa como poder constituyente derivado y ejerce el poder de reforma constitucional ya que en esa función el Congreso, por medio de un acto legislativo, está modificando la Constitución.
Por consiguiente, así como el Congreso puede, por vía de acto legislativo y dentro de los límites de la prohibición de sustitución, agregar artículos a la Constitución o reformar su contenido, puede igualmente y sin problema agregar instrumentos internacionales, incluida una declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas, al bloque de constitucionalidad.
Es igualmente claro que consolidar en un rango constitucional los derechos del campesinado como el derecho a la participación reforzada, a la tierra, a las semillas o a la alimentación, entre otros, muchos de los cuales ya han sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional, no implica ningún desbordamiento del poder de reforma por parte del Congreso o una sustitución de un pilar de la Constitución.
Por el contrario, esta reforma complementa en cierta manera la labor del Constituyente de 1991 por cuanto robustece el reconocimiento y garantía de los derechos del campesinado, que no ha recibido la atención constitucional que amerita a pesar de los avances de la jurisprudencia en la materia.
Finalmente, el concepto de la ANDI desconoce que, aunque es cierto que el gobierno Duque se abstuvo (sin dar ninguna explicación) de respaldar la DDC cuando fue votada en la Asamblea General de la ONU, el presidente Petro ya expresó internacionalmente ese respaldo a la DDC, que es entonces un instrumento internacional apoyado por Colombia.
Conviene recordar que existe en derecho internacional la posibilidad de que un Estado respalde ulteriormente una declaración de la Asamblea General incluso si en su momento votó en contra de ella. Así sucedió, por ejemplo, con Canadá que votó en contra de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y después reconsideró su posición y expresó su respaldo a la misma.
Con base en los anteriores planteamientos, consideramos que la incorporación al bloque de constitucionalidad de la DDC es técnica y jurídicamente viable. Además es políticamente deseable como justicia con el campesinado y una contribución a la superación de su déficit de protección constitucional.
Nota del editor: después de publicada esta columna La Silla Vacía recibió una replica de la Andi que publica a continuación.
Proyecto de acto legislativo que reconoce al campesinado como sujeto de especial protección
Consideraciones previas: el proyecto de acto legislativo obedece a una posición ideológica clara, que el campesino ha sido objeto de discriminación. El artículo de Uprimny en la Silla Vacía dice:
“El campesino ha sufrido agudas desigualdades y discriminaciones y se ha visto gravemente afectado por el conflicto armado. En parte debido a esa violencia, el campesinado no tuvo tanta representación en la Asamblea Constituyente que redactó la Constitución y sus derechos específicos tuvieron un menor reconocimiento explícito al de los pueblos indígenas y comunidades negras”
El proyecto de acto legislativo actual, de otro lado, no es el primero en esta materia. Hay 4 proyectos de acto legislativo que le precedieron (Nos. 12 de 2016 Senado, 02 de 2018 Senado, 14 de 2019 Senado y 08 de 2021 Senado), todos presentados por congresistas de los partidos polo democrático y comunes, y ninguno culminó su trámite en el Congreso de la República.
Sin entrar en la discusión ideológica, lo cierto es que al campesino en Colombia se le han reconocido, además de los mismos derechos que corresponden a todo ser humano, unas prerrogativas especiales, y ello en el ámbito constitucional, legal y jurisprudencial. Lo que requieren los campesinos, por tanto, más que nuevos reconocimientos en esos ámbitos, son acciones de política social y económica.
Aspectos jurídicos: el principio de igualdad es fundamental en toda democracia. Romper ese principio para otorgar lo que se conoce como discriminaciones positivas, bien para los campesinos o bien para otro grupo cualquiera de la población, requiere de una ponderación especial y de una justificación muy cualificada.
En el caso de los campesinos, la Corte Constitucional ha desarrollado unos criterios de protección y reconocimiento que la ANDI considera razonables y, por tanto, apoya. La ANDI no está en contra de un reconocimiento especial al campesino, y estima conveniente que los criterios de la Corte Constitucional merecen ser plasmados en un acto legislativa para que adquieran la firmeza debida.
El proyecto de acto legislativo va más allá de los criterios de la Corte e incorpora al derecho interno la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos, lo cual termina por lesionar de manera significativa el derecho de igualdad.
En consecuencia, lo que pide la ANDI al Congreso es: primero que tome en consideración los parámetros de la Corte Constitucional; segundo, que no incorpore al derecho interno esa declaración de las Naciones Unidas.
En lo que respecta con esto último, la incorporación de la declaración de las Naciones Unidas, la ANDI recuerda que la Constitución Política señala que el Presidente de la República es el jefe de Estado y el director de las relaciones internacionales. Por ello, la incorporación de un instrumento internacional al derecho interno de forma directa por el Congreso es algo que resulta extraño, por decir lo menos.
