Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
Es muy llamativo el debate de políticas públicas sobre la movilidad. En el lapso de pocos días el Gobierno distrital anuncia la expansión de la red férrea, cables y troncales a 2035 con apoyo del Gobierno nacional, pero también indica que los recursos disponibles en el presupuesto para el fondo de estabilización de tarifas del Sitp solo alcanzan hasta septiembre y pide ayuda urgente al Concejo de Bogotá para destinar recursos de endeudamiento al grave faltante financiero.
Queda la impresión que es más fácil proyectar nuevas inversiones hacia el futuro que financiar la operación, cuidar, mantener y mejorar lo que tenemos. Un seguidor en twitter me pide que no deje de intentar hacer pedagogía, aunque sea frustrante. Así que intentémoslo con estos dos temas: la financiación de la operación, que requiere apoyo adicional especialmente por la caída en la demanda durante la pandemia (en esta nota), y la expansión del sistema de transporte multimodal e integrado (en una segunda parte).
Respetado @dhidalgo65. Entiendo su frustración, pero está pedagogía hay que seguirla haciendo por desgastante que sea. Gracias por sus valiosos apuntes sobre transporte público.
— J.R Villar-Uribe (@Jose_R_Villar) July 25, 2021
El componente de la operación se cubre con la tarifa a los usuarios y con subsidios (aportes públicos). Hasta el 2014 la obligación legal era que las tarifas cubrieran todos los costos operacionales: equipos, conductores, energía de propulsión, mantenimiento de equipos, administración y utilidad (por ser operación privada). Es decir, los sistemas de transporte público debían ser “autosostenibles”. Además, los costos incluyeron también costos de transición como la chatarrización de buses viejos o las rentas a operadores del transporte tradicional desplazados por la implantación de los nuevos sistemas.
Desde la implantación del Sistema Integrado de Transporte Urbano (Sitp) en Bogotá en 2012 hacemos aportes públicos al sistema integrado. Los costos de los diferentes componentes son mayores que los ingresos por tarifa. El déficit del Sitp creció de 100 mil millones de pesos en 2012 a 738 mil millones en 2015 (aumentó 7 veces). Una parte importante del crecimiento fue la congelación de tarifas. La actualización de tarifas en los siguientes años y gestión operacional permitió reducir el déficit a 575 mil millones en 2018 (se redujo en 22% en pesos corrientes, a pesar de que salarios y combustibles siguieron aumentando de precio). En 2019, con aumentos de cobertura del Sitp, cambios de flota y renegociación de contratos del Sitp que permitió que siguieran funcionando, el déficit saltó a 892 mil millones.
Gráfica 1: Ingresos, costos y déficit de Transmilenio S.A. (2021, estimado).
En 2020 la caída de demanda por la pandemia -restricción de ocupación ordenada por motivos de distanciamiento social por el Ministerio de Salud- más cambios en patrones de viaje, y congelación de la tarifa, resultó en una notable reducción de los ingresos por 1,07 billones, al tiempo que los costos aumentaron 143 mil millones (4,6 por ciento por aumento de salarios y costos de energéticos, entre otros). El resultado fue un déficit de 2,11 billones que cubrimos entre todos con nuestros impuestos.
En 2021 el déficit estimado es 2,49 billones. En el presupuesto se cuenta con 1,25 billones (50 por ciento de los recursos requeridos). Por ese motivo el distrito ha solicitado al Concejo de Bogotá incluir 1,2 billones en el ajuste presupuestal en discusión en el Concejo, que recibió el nombre de “Recate Social”. Esto sorprendió a concejales y comentaristas que esperaban que el cambio presupuestal fuera solamente a acciones para la reactivación del empleo, la educación de jóvenes, salud y atención solidaria de personas en la crisis, no a tapar parcialmente el hueco del SITP.
La urgencia no da espera. Sin recursos para el Fondo de Estabilización de Tarifas (FET), Transmilenio tendría que reducir la oferta a lo que sea posible cubrir solamente con pasajes. En la crisis los pasajes solo cubren el 30 % del total de costos así que sería necesario bajar en 70 % la oferta de buses y kilómetros. Eso generaría una espiral negativa porque menor oferta implica menos pasajeros y, por tanto, menos ingresos. La ciudad colapsaría sin transporte público así que los anuncios de urgencia del gerente de Transmilenio y de la propia alcaldesa Claudia López no son amenazas lejanas sino una realidad clara, presente y muy grave.
TRANSMILENIO:
– Las deudas son públicas.
– Las ganancias son privadas.— Martha Peralta Epieyú (@marthaperaltae) July 24, 2021
Decir que @TransMilenio es transporte “público” es publicidad engañosa.
Deje de mentirle a Bogotá, @ClaudiaLopez, que con todas sus promesas incumplidas ya tenemos más que suficiente.
— Alexander Klein (@AlexKleinO) July 24, 2021
En medio del debate en el Concejo de Bogotá algunos cabildantes indican que el modelo existente en Bogotá es un fracaso y presentan como alternativas ideas aún más costosas. Sugieren acabar aquello que con esfuerzo ha logrado la ciudad o hacen propuestas que suenan bien pero son complicadas o incluso inconvenientes, como hacer pública la operación porque saldría “más económico”, o modificar unilateralmente los contratos porque los privados “han ganado mucho”. Las redes sociales replican tranquilamente las propuestas con frases fáciles e impactantes cómo “deudas públicas, ganancias privadas”, o “decir que TransMilenio es transporte público es publicidad engañosa”.
A continuación, algunas peguntas e intentos de respuestas, en el espíritu de hacer pedagogía que amablemente me pidió José Villar.
¿Por qué el Sitp requiere subsidio si el transporte público colectivo (TPC) funcionaba sin aportes públicos?
El costo del transporte público formal organizado es mayor que el transporte semiformal. El principal factor de costo adicional es el empleo formal. Mientras un bus del TPC (hoy Sitp provisional) tiene un conductor por diez a 12 horas diarias. Cada bus del Sitp tiene de 2,3 a 2,4 conductores para cumplir con los máximos horarios legales (ocho horas al día, 48 horas a la semana) y cubrir permisos y vacaciones.
Además, muchos de los vehículos son flota renovada a la cual se le hace mantenimiento oportuno. El costo también incluye combustible, autopartes, recaudo, administración, control, impuestos, y pagos de renta a vehículos reemplazados. En el caso del componente troncal TransMilenio fue posible mantener cierto equilibrio entre costos e ingresos (los faltantes por pasajero eran entre 38 y 322 pesos) hasta el 2019 gracias a la alta ocupación y vías exclusivas. Sin embargo, en el Sitp zonal los faltantes eran entre 1,044 y 1,350 pesos. Por lo anterior es necesario el subsidio. En caso contrario, volver al TPC.
¿Está bien o es malo tener subsidios al transporte público?
Los subsidios al transporte público son normales en la mayoría de los sistemas organizados del mundo para mantener niveles tarifarios asequibles a los usuarios de ingresos bajos y para atraer usuarios de ingresos medios.
Existen beneficios sociales bien documentados en la literatura de economía de transporte sobre las ventajas de tener sistemas con subsidio (ver por ejemplo Basso y Silva, 2015). Se ha demostrado que subsidiar las tarifas de los usuarios aumenta el número de pasajeros, lo que a su vez aumenta la frecuencia de todo el sistema y reduce los tiempos de espera para todos los usuarios (conocido como el “efecto Mohoring”). Además, al cambiar a las personas a modos de transporte más sostenibles los subsidios pueden ayudar a abordar las externalidades negativas del uso del automóvil como la congestión del tráfico, la contaminación del aire y las muertes (conocido como el principio “El segundo mejor“). Los subsidios pueden ser redistributivos, lo que significa que benefician a las personas de menores ingresos.
Este cuadro de la agencia de transporte público de Toronto muestra niveles de cubrimiento de ingresos de los sistemas de sus costos. La mayoría de los sistemas, sin importar su tecnología (ferroviarios o buses) o si su operador es una agencia pública o son contratistas privados, tienen ingresos menores a los costos y por tanto requieren subsidios (Por ejemplo Sídney 80 %, Nueva York 49 %, Washington 38 %). Algunas ciudades tienen ingresos no tarifarios de desarrollo inmobiliario que generan utilidades como Hong Kong y Tokio.
Gráfica 2: Comparación de operaciones subsidiadas y con ganancias. CodeRedTO.
¿Por qué los subsidios al transporte público en Bogotá subieron tanto en 2020 y 2021?
Como en muchos sistemas del mundo durante la pandemia la utilización del transporte público fue restringida por decisión gubernamental al tiempo que cambiaron patrones de viaje. Eso redujo el número de pasajeros. En Colombia los datos de tendencias de actividad recopilados por Google muestran caída hasta de 80 por ciento en abril de 2020 en el número de visitantes de estaciones de transporte público, con una lenta recuperación a lo largo del año, y una nueva caída en los primeros meses de 2021. Los bloqueos y el vandalismo afectaron también la operación y los ingresos del sistema entre marzo y mayo de 2021.
Gráfica 3: Cambio en el número de visitantes a Colombia en la pandemia. Our World in Data.
El faltante operacional se duplicó del nivel estructural de 2019 por esta caída de demanda mientras que en 2021 no se incrementaron las tarifas. Un incremento de 100 pesos en las tarifas significa aproximadamente 100 mil millones de pesos al año. Todos estos factores incidieron en un incremento de 100 por ciento en el déficit operacional del Sitp.
¿Es suficiente el apoyo ofrecido por el Gobierno Nacional por la crisis durante la pandemia?
La oferta del Gobierno nacional es de 50 por ciento del faltante por covid (aproximadamente 600 mil millones en el caso de Bogotá). Esta oferta está condicionada por la aprobación de la reforma tributaria que cursa en el Congreso. Estos recursos tal vez estén disponibles al final del año si se aprueba esta reforma. Son muy útiles para paliar la crisis pero son insuficientes y no sirven para la urgencia del final de agosto o principios de septiembre cuando se agote el fondo de estabilización de tarifa FET.
¿Es suficiente con controlar la evasión para que no exista déficit?
La evasión de pago es un tema grave que requiere control. La última medición de evasión de 2018 era del 15 por ciento de los usuarios de TransMilenio. No se han vuelto a realizar estudios. Si ese nivel se mantiene significa que al sistema dejarían de ingresar del orden de 300 mil millones al año. Sin embargo, el valor real de ingresos si se controla la evasión es menor. Por un lado muchos de estos viajeros realmente no realizarían viajes pagos en el sistema si se controla la evasión. Por otro el control de evasión tiene costos en supervisión y control. Tal vez el control de evasión genere recursos del orden de 100 mil millones que no es una cifra despreciable pero es claramente insuficiente para solucionar el déficit.
¿Puede solucionarse el déficit a través de la renegociación de contratos o modificación unilateral?
La renegociación o modificación unilateral tendría como objetivo reducir la rentabilidad de los operadores. Aún si fuera viable jurídicamente esto es una fracción del costo total (del orden de 10 a 15 por ciento de los pagos a los operadores, el resto es pago de los buses, conductores, energéticos, mantenimiento, recaudo, entre otros costos). Es decir, en el mejor de los casos, la hipotética renegociación generaría ahorros del orden de 200 mil millones de pesos. Son importantes recursos pero insuficientes para cubrir el déficit, y de muy incierta realización. Es más un sofisma que una posibilidad real aunque no por ello debe dejar de evaluarse.
¿Puede eliminarse el déficit si la operación se vuelve pública?
Teóricamente la operación pública es más económica que la operación a través de contratistas privados porque no es necesario cubrir el margen de utilidad. En la práctica esto es dudoso.
Los costos de agentes públicos son, en muchos casos, mayores que de operadores privados, como sucede en Cartagena (Transcaribe operador) o Medellín (buses operados por Metro de Medellín para Metroplús), o como pasó en Bogotá con la liquidada Empresa Distrital de Trasporte Urbano. Tal vez un operador público funcione bien al principio (escoba nueva barre bien), pero existe alta incertidumbre que eso se mantenga en tiempo.
Ahora bien, el cambio de los contratistas existentes por un operador público no es un proceso sencillo ni exento de costos. La experiencia de la recolección de basuras por Aguas de Bogotá no es de buen recuerdo. Tal vez lo más sensato, si se insiste en un operador público, no sea el remplazo total de la operación existente sino la asignación de algunas zonas no cubiertas que aún son servidas por el Sitp Provisional. Puede crecer si el piloto funciona pero es un salto al vacío si se trata de un reemplazo completo de lo que hoy tenemos.
¿Cómo hacer sostenible la operación entonces?
Lo mejor puede ser contar con fuentes permanentes para el transporte público que siempre va a necesitar subsidio operacional. Las mejores fuentes pueden ser del mismo sector de transporte cargando las externalidades negativas a los vehículos automotores: mayores impuestos a los combustibles, mayores impuestos a los vehículos, (especialmente los más contaminantes), cobros por congestión, cobros de estacionamiento en vía y fuera de vía, y recursos de desarrollo inmobiliario alrededor de estaciones.
Algunas de estas fuentes requieren aprobación por el Congreso y otras autorización por el Concejo. El Congreso ha rechazado la aprobación de nuevos cargos a los combustibles y a los vehículos, el Concejo, las propuestas de cargos a la congestión o el estacionamiento. Es importante que evalúen estas opciones para generar recursos sostenibles y no estar año a año discutiendo asignaciones presupuestales que eventualmente sean necesarias en otros sectores como el mantenimiento de la malla vial, la salud o educación. Fuentes permanentes harían sostenible la operación (ver Retos en la Financiación de Sistemas de Transporte Público, por la Financiera de Desarrollo Nacional).
¿Puede Transmilenio reducir costos de operación sin afectar la calidad de servicio?
La planeación tiene un margen con mejor gestión operativa. Aumentar el índice de pasajeros por kilómetro (IPK) sin reducir la oferta en sectores críticos implica reorganización de rutas. TransMilenio tiene muchos elementos para mejorar y es importante que gestione la operación con mayor eficiencia y calidad. Sin embargo, la sola gestión operativa no resuelve el déficit aunque ayuda. Para una lista de acciones pendientes para mejorar, expandir, innovar y complementar TransMilenio, ver esta nota de 2020.
Conclusión
Es necesario asignar recursos adicionales a la operación del Sitp con urgencia para mantener el servicio esencial de transporte público y facilitar el acceso a trabajadores de ingresos medios y bajos a sus destinos. Corresponde al Concejo de Bogotá aprobar esos recursos necesarios por déficit estructural y por caída de los ingresos como consecuencia del covid.
Muy probablemente las mayorías del Concejo de Bogotá acompañarán la asignación de recursos, no sin antes generar grandes debates. Pero también hay que mirar más allá de la urgencia y trabajar en varios frentes: gestión operacional eficiente y de calidad de Transmilenio para el Sitp troncal y zonal, control de la evasión, generación de recursos permanentes por el Congreso y el Concejo, e incluso revisar la decisión de no incrementar las tarifas por parte de la alcaldesa Claudia López.
Pueden evaluarse temas como la reducción de utilidad a los operadores y operación 100 por ciento pública pero esto no significa que estos temas resuelvan el déficit como algunos sugieren, ni que sean fáciles. Además, tienen implicaciones que pueden terminar siendo un remedio peor que la enfermedad. Un mensaje final: el subsidio no es para socializar pérdidas es para mantener la prestación del servicio esencial de transporte de quienes más lo necesitan.
