Esta semana, gracias a la idea lanzada en Twitter por el presidente Gustavo Petro de subsidiar el transporte público mediante la factura de la luz, hemos tenido amplio debate sobre no cobrar la tarifa directamente a los usuarios. 

La sorpresa fue que varios políticos aplaudieron la idea, incluso algunos lejanos al presidente como Enrique Peñalosa, o que tienen varias diferencias con él como Claudia López o Humberto de la Calle. Otros, que se habían subido a la idea desde antes, como el candidato a la alcaldía de Bogotá Jorge Robledo, les pareció que sí, pero no así (con cargo a la factura de energía eléctrica).

La discusión pone en el centro la tarifa cero (cobrada en otro lado) y “dejaría sobre la mesa” lo que ya se recauda por pasajes para buscar el financiamiento en otra parte. En el debate lo primero que se olvida es que para la mayoría de las personas lo que más importa es la calidad del servicio, no el precio. Esto no significa que no exista la necesidad de apoyar financieramente a familias de bajos ingresos para hacer asequible el transporte público.

Aquí voy a mirar lo que pasa en el mundo con la propuesta, la historia de la idea en Bogotá y porque creo que es el enfoque equivocado. Los comentarios son bienvenidos, es un debate muy interesante de política pública, de movilidad sostenible, de la equidad y de la forma como pagamos y consumimos los bienes públicos.

Hay muchas cosas que ya son “gratis”, es decir, que se pagan en otro lado porque no hay nada genuinamente gratis: la construcción y mantenimiento de vías urbanas, los parques y espacios públicos, el alumbrado, la seguridad ciudadana, la educación pública, entre otros.  

¿Queremos meter el transporte público en la categoría de cosas que pagamos de otro lado? Cabe anotar que ya subsidiamos parcialmente el transporte público con recursos del distrito, y con algunos de la nación. Para quienes no pagan ya es gratis: un 30 por ciento de los usuarios que, bajo las reglas actuales, abusan del sistema, y cuyos costos cubrimos con impuestos.

Qué pasa en el mundo

La tarifa cero, o bajar las tarifas de transporte público, es una tendencia en el marco de la mitigación del cambio climático y la sostenibilidad urbana. En 2018 Wojciech Kębłowski identificó 97 ciudades y pueblos en el mundo con transporte público totalmente gratuito por más de 12 meses.

Más de la mitad de ellos (56) en Europa, con 21 sistemas en Polonia y 20 sistemas en Francia. La ciudad más grande que eliminó totalmente las tarifas es Talín, la capital de Estonia, que tiene una población de 420,000 habitantes.

Wikipedia tiene una lista más larga, pero incluye servicios parciales o dirigidos a alguna población específica. Luxemburgo es el primer país que adoptó gratuidad en todos los servicios de transporte público en 2020, seguido por Malta en 2022. 

La literatura académica presenta algunos efectos del transporte público gratuito o pagado con fuentes distintas a la tarifa (ejemplos de algunas publicaciones):

  • Después de un año desde la entrada de la gratuidad en la ciudad de Talín, capital de Estonia, el uso de transporte público aumentó en 14% y se mejoró la movilidad de personas de ingresos bajos. Sin embargo, el efecto en demanda fue mucho más bajo que el reportado en estudios anteriores. En Talín ya existía buena provisión de calidad de transporte público, alto uso del mismo y tarifas bajas (ya existía un subsidio alto y la gratuidad ahorró los costos de recaudo). 
  • Otro estudio más reciente en Talín muestra que la gratuidad aumentó la movilidad de la población más sensible al precio (personas mayores, personas de bajos ingresos, personas con discapacidad, estudiantes, niñas y niños). Sin embargo, no se logró un incremento significativo en el uso de transporte público (subió 10%) y no ha atraído usuarios de vehículos motorizados. 
  • La entrega de tarjetas para transporte gratuito en Estocolmo no afectó la selección modal y la percepción subjetiva de la experiencia de viaje. Algunos usuarios usan más tiempo el transporte y más rutinariamente.
  • En una ciudad finlandesa las niñas y niños usan menos la bicicleta, pero caminan más a las paradas de autobús y tienen duración de actividad física similar a los que no tienen la opción de gratuidad. La política de gratuidad facilita la caminata al transporte público y las ciudades tienen poca participación total de viajes en transporte público (6%).
  • En Frýdek-Místek, República Checa, la gratuidad aumentó el uso de transporte público, sustituyendo principalmente viajes a pie y en bicicleta, y fomentando más viajes de usuarios de transporte público. Para los encuestados el precio no representa un elemento importante en la decisión de viajar en transporte público, priorizan seguridad, tiempo de viaje (velocidad) y frecuencia (tiempo de espera).

Estos pocos artículos muestran pocos efectos en el cambio modal de transporte particular a transporte público. La gratuidad puede aumentar el uso de transporte público, reduciendo la caminata y la bicicleta, o aumentar viajes adicionales de usuarios que ya usan el transporte público.

Sin embargo, la evidencia no es concluyente. La gratuidad solo ha sido aplicada en ciudades pequeñas, y en la mayoría de los casos estas ya tienen buen servicio de transporte público con altos subsidios. La gratuidad ahorra el sistema de recaudo. Lo que se propone para Bogotá con tarifa cero es de una escala no vista en el mundo.

La historia de la idea entre nosotros

Seguro existe algún antecedente anterior, pero la primera vez que participé en una discusión pública de la idea de tarifa cero (pagada en otra parte), fue en una nota de prensa de Felipe Motoa en 2018 en El Tiempo: “TransMilenio y SITP ‘gratis’ sí son posibles, pagando más impuestos. Ante los colados en TransMilenio, entre otros temas, surge la pregunta por la gratuidad”.

En 2018 los colados eran estimados en 10 por ciento del total de viajeros, y la idea se venía ventilando en Chile por el académico de la Universidad Católica de Chile Juan Carlos Muñoz (hoy ministro de transporte y telecomunicaciones del gobierno progresista de Gabriel Boric).

Decía Muñoz “cuando la evasión se nos va de las manos y hay tantos problemas de funcionamiento es válido plantear que el transporte sea gratis. Al saber con certeza cuántos usuarios se mueven, uno podría controlar mejor el funcionamiento. Y de entrada, habría un ahorro cercano al 10 por ciento en la operación, pues ya no habría que usar taquillas, validadores, etc”.

Indicaba el profesor que se debían explorar otras opciones para conseguir recursos como impuestos al estacionamiento, a los turistas, entre otros, y que esto podía ayudar a “bajar el uso de carro particular y mejorar la movilidad”. Como ministro, después de evaluar el impacto de tarifa cero, Muñoz ha apoyado otros mecanismos de reducción de costos a usuarios, e implantó el pago máximo mensual con código QR.

Comenté en el artículo de Motoa de 2018: “sería posible, siempre y cuando se puedan obtener recursos de fuentes alternativas. Si bien se ahorran los costos de recaudo y fiscalización, implantar gratuidad requiere de todas formas que se garantice buena calidad de servicio. El precio es solo una de varias variables para que el servicio sea atractivo. Son importantes la frecuencia, confiabilidad y ocupación”.

El artículo de Felipe Motoa no pasó de una nota de prensa hace 5 años. En 2020 se presentó un proyecto de acuerdo con el Concejo que incluyó el objetivo de “tarifa cero” en el transporte público (autores Carlos Fernando Galán, Juan Javier Baena y Marisol Gómez Giraldo).

El proyecto de acuerdo se transformó en proceso y acabó en un acuerdo para la “reducción progresiva del gasto de los usuarios del Sistema Integrado de Transporte Público”, sin la meta de tarifa cero. 

El acuerdo incluye el estudio y presentación al Concejo de fuentes alternativas de financiación y la revisión de costos de operación (Acuerdo 793 de 2020). No ha pasado mayor cosa con este acuerdo, no se ha congelado ni reducido la tarifa, no se han presentado nuevas fuentes y no se ha avanzado con la revisión de costos, aunque ha habido muchas reuniones, declaraciones y debates.  

La actual ministra de ambiente y desarrollo sostenible, Susana Muhamad, hizo debates sobre tarifa cero en el Concejo de Bogotá en 2020. La discusión volvió a aparecer con algo de fuerza el año pasado, aunque estoy seguro de que hay cosas que no he visto. La motivaron Carlos Felipe Pardo y Fernando Rojas. 

YouTube video

(Ver también Opinión: transporte público tarifa cero, Fernando Rojas Parra en El Espectador)

La propuesta al principio desprevenida de Carlos Felipe Pardo frente a la evasión, y un poco más estructurada en la conversación después con Fernando Rojas y Angélica Castro (exgerente de TransMilenio), fue recogida por el Concejal Martín Rivera Alzate, que con su equipo se puso en la tarea de estudiar el tema, ver diferentes esquinas, y proponerlo como política pública.

Incluso fue la base de su aspiración a la alcaldía como precandidato. Tuvimos una conversación amable, que agradezco mucho, en la cual me explicó el enfoque de calidad y los números detrás de la idea.

La propuesta del concejal despertó interés de muchas personas y un buen debate en X. Este hilo recoge algunas contribuciones en redes sociales. Hay opiniones académicas de profesores como Daniel Oviedo (UCL) y Luis Ángel Guzmán (Uniandes).

Además, recojo como principal mensaje que es cierto de que hay personas que requieren ayuda, por ejemplo aquellos para los que su ingreso es muy bajo. En todo caso, tarifa baja o cero para todas las personas no es la mejor forma de ayudarlas.

En campaña a la alcaldía este año, el concepto de gratuidad en el transporte público aparece en los planes de gobierno de Gustavo Bolívar y de Jorge Enrique Robledo.

Robledo ha explicado su propuesta de pasaje cero, financiada con una mezcla de aportes nacionales y distritales, explotación comercial de Transmilenio S.A., ahorros por operación pública (La Rolita), contribución de la población con capacidad de pago del pasaje y nuevas fuentes centradas en captura de valor del suelo.

Esto sigue las estimaciones realizadas por el concejal Rivera bajo el concepto de que “el transporte público es un derecho que permite acceder a otros derechos”.

Diego Molano también habló de tarifa cero los fines de semana para los usuarios que hagan buen uso del sistema. En diversos medios de comunicación hubo diferentes reacciones a ello (ver por ejemplo Noticias RCN, El Espectador, Cambio y El Tiempo).

Personas como José Stalin Rojas (Universidad Nacional), Edder Velandia (Universidad de la Salle), Juan Pablo Bocarejo (Universidad de los Andes), Omar Oróstegui (Universidad de la Sabana), Edgar Enrique Sandoval (Exgerente de TransMilenio), entre otros, sugerían mirar con cautela el tema porque es muy caro ($5.4 billones o más) y por las consecuencias de cambios en el modelo de financiamiento.

Hay cierta coincidencia en la necesidad de apoyar el transporte público con fuentes adicionales, pero no hay apoyo a la idea de tarifa o pasaje cero sin estudiar el tema con cuidado.  

Parecía un debate normal de campaña electoral a la alcaldía hasta que Petro tuiteó (2 de septiembre, 11:30 am): 

Las respuestas en Twitter, las notas de prensa y las opiniones se multiplicaron (salieron en El Espectador, El Tiempo, o en este video de Ricardo Ospina).

En el gobierno apoyan el tema William Camargo, Ministro de Transporte y Susana Muhamad, Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Los candidatos han expresado distintas opiniones: Gustavo Bolívar reinterpretó el post presidencial, Carlos Fernando Galán apoya una transición hacia tarifa cero verificando las fuentes, Jorge Enrique Robledo insiste en pasaje cero pero no por medio de la factura de energía. 

Este hilo tiene cálculos y consideraciones interesantes a favor de la propuesta: 

¿Por qué la tarifa cero es un enfoque equivocado?

En la secuencia de encuestas de percepción de Bogotá Cómo Vamos anteriores a 2010, los temas que más les importaban a los usuarios de TransMilenio eran la frecuencia, la ocupación y la seguridad. 

La tarifa no aparecía como un factor de baja satisfacción, de alguna forma estábamos acostumbradas a pagar por el servicio de transporte y el precio no nos parecía excesivamente alto.

La tarifa se actualizaba cada año y no había un gran debate público por ello. Era una tarifa técnica, y hasta 2011 TransMilenio estuvo relativamente equilibrado en ingresos y costos. La tarifa no era, ni es, la más cara o más barata de la región.  

Pero en la administración de Petro se empezó a usar la tarifa como mecanismo para apoyar a las personas y a usar presupuesto público para cubrir la diferencia con los costos.

Al principio hubo problemas legales: la ley podía interpretarse para decir que la tarifa debería cubrir todos los costos, es decir, ser autosostenible (todas las investigaciones se cerraron años después).

La ley cambió en 2015 cuando en el Plan de Desarrollo de Santos se cambió la redacción para establecer que la tarifa debía ser sostenible, pero que las autoridades podían apoyar con presupuesto local la plata que no se cubría con la tarifa. También autorizaron la obtención de recursos locales a través de cobros por congestión, estacionamiento y contaminación (de difícil aprobación en los concejos distritales o municipales). 

La tarifa se volvió política. Petro como alcalde la congeló y los subsidios al transporte público aumentaron. Hubo menos satisfacción con el servicio por la alta ocupación, porque no se reemplazó la flota oportunamente y porque hubo más inseguridad y colados, entre otros, a pesar de la tarifa congelada.

Desde ese momento hubo inconformidades con la tarifa, y para Peñalosa el ajuste fue políticamente costoso. El déficit se controló un poco entre 2016 y 2018, pero aumentó con la entrada de nueva flota en 2019.

Claudia López hizo un ajuste en marzo de 2020 y fue rechazada en el Concejo, pero en 2021 congeló la tarifa en medio de la pandemia. Por baja demanda y por menor precio de la tarifa en términos reales el déficit se hizo enorme, mientras la operación es cada vez más cara.

La gente estuvo más satisfecha con el cambio y aumento de flota, la incorporación de buses eléctricos, la buena imagen de La Rolita y la gestión operacional. Pero apenas 3 de cada 10 personas están satisfechas en Transmilenio y el 35 por ciento en Sitp zonal.

La “tarifa cero” se metió en el debate electoral y con la intervención de Petro es hoy el enfoque principal alrededor del transporte público. No solo creo que es el enfoque equivocado, sino que puede salir muy costoso.

Se hacen cuentas alegres, que una “pequeña cuota” en la tarifa de servicios públicos, pero la cuota está entre 140.000 y 200.000 pesos mensuales por familia, es decir, no es pequeña. Se pide al gobierno nacional que apoye porque Bogotá “lo merece”, se indica que se puede pagar con gestión inmobiliaria de difícil ejecución, o con los ahorros del recaudo, entre otros. Creo que nos falta hacer cálculos serios, pero en tiempos electorales es muy difícil.

Petro nos puso a discutir sobre la financiación con fuentes permanentes del subsidio necesario para el transporte público. Pero nos alejó de lo principal: la calidad de servicio: cobertura, frecuencia, ocupación, confiabilidad y seguridad.

Se hacen cuentas alegres, que una “pequeña cuota” en la tarifa de servicios públicos, pero la cuota está entre 140.000 y 200.000 pesos mensuales por familia, es decir, no es pequeña. Se pide al gobierno nacional que apoye porque Bogotá “lo merece”, se indica que se puede pagar con gestión inmobiliaria de difícil ejecución, o con los ahorros del recaudo, entre otros. Creo que nos falta hacer cálculos serios, pero en tiempos electorales es muy difícil.

Petro nos puso a discutir sobre la financiación con fuentes permanentes del subsidio necesario para el transporte público. Pero nos alejó de lo principal: la calidad de servicio: cobertura, frecuencia, ocupación, confiabilidad y seguridad.

Hay familias que necesitan definitivamente apoyo para que el transporte público sea asequible: que se gasten el 20 por ciento de su ingreso en transporte es inaceptable. Pero es regresivo subsidiar a quienes tienen cómo pagar el pasaje. 

Renunciar a 3 billones de pesos para conseguirlos en otra parte me parece un camino extremo, aunque haya ahorros en recaudo, y cuando el control del no pago que está desbordado. Pecamos de optimismo trágico, el mismo que nos llevó a implantar el Sitp zonal “al debe” en la administración de Samuel Moreno y Clara López Obregón.

Hay un grave riesgo en todo esto: podemos acabar en el peor de los mundos: con un servicio gratuito y malo que no le sirve a nadie. 

Allí vamos, en un sano debate que necesita precisión en los números y avance en los mecanismos, que ojalá no se quede solamente en discusión. 

Es profesor de transporte y logística en la Pontificia Universidad Javeriana. Se ha desempeñado como asesor de gobiernos locales, nacionales y organismos internacionales de desarrollo en América Latina, Asia y África. Fue subgerente de TransMilenio (2000-2003) y gerente del proyecto Metro de Bogotá...