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El eje central de las decisiones que plantea el proyecto de POT que va a discutir el Concejo es la búsqueda obsesiva por encontrar terrenos para el desarrollo de nuevos negocios de construcción.
El siguiente es el segundo de tres textos que sintetizan el documento “Observaciones a la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial”.*
El eje central de las decisiones que toma el POT es la búsqueda obsesiva por encontrar terrenos para el desarrollo de nuevos negocios de construcción. Este punto se puede ilustrar en los siguientes puntos:
1. Las cifras de crecimiento de la población
Gran parte del discurso que justifica el enfoque del POT está sustentado en la necesidad de construir más de 1 millón de viviendas para el 2031 para suplir el déficit acumulado y las demandas de los nuevos hogares, teniendo en cuenta el menor tamaño de los hogares. Sin embargo, la magnitud de esta demanda de suelo es muy inferior a la cantidad de suelo que se delimita para nuevos desarrollos, tanto en zonas ya construidas de la ciudad, como en zonas de nueva urbanización.
De acuerdo la propuesta de POT, se dispondrá de espacio para albergar casi 5 millones de nuevos habitantes, frente a una población proyectada por el mismo POT para los próximos 12 años de 2.5 millones de habitantes. Es decir que el POT delimita espacios para construir viviendas para el doble de la población proyectada.
Este exceso de área tiene aspectos que la aumentan aún más:
La población proyectada es mucho mayor que la encontrada por el DANE en el censo de población de 2018, que en su primera versión estimó cerca de 1 millón de habitantes menos de los proyectados con las cifras existentes. Considerando que se hagan algunas correcciones (ya anunciadas) una cifra prudente sería considerar unos 700.000 habitantes menos, lo cual repercute tanto en el déficit estimado de vivienda, como en las proyecciones de población al futuro, pues se deben considerar tasas más bajas. (Estas cifras se explican en la tabla a continuación (tomada del Documento Técnico de Soporte del POT en noviembre) que, de acuerdo con las estimaciones de población, antes de la “corrección” del censo de 2018, estarían proyectados para mucho después del año 2050.)
Si consideramos que la industria de la construcción en Bogotá produjo en el período intercensal 1993 – 2005 un promedio cercano a las 31.000 viviendas formales por año, aun suponiendo que esta cifra pueda aumentarse en un 50% (47.000 viviendas- lo cual ya es un objetivo casi imposible) y considerando un tamaño de hogar promedio de 2,7 habitantes (1), el suelo que propone el POT estaría disponible para nuevos desarrollos para los próximos 50 años, lo que excedería sustancialmente los alcances de planeación de un POT proyectado a 12 años (estas cifras son preliminares, pues dependen de las reglamentaciones a los tratamientos que aún no se conocen).
2. Los suelos disponibles serán ocupados preferiblemente por viviendas de estratos medios y altos
Los suelos disponibles muy difícilmente podrán albergar el porcentaje de viviendas para los sectores bajos de la población, que representan las demandas menos satisfechas. Si bien el POT exige que en cada proyecto haya un porcentaje destinado a viviendas de interés social (VIS), solo en pocos casos la oferta de vivienda social y prioritaria podrá corresponder a la estructura del déficit de viviendas según la capacidad de compra de los demandantes; es decir: la oferta de suelo es aún más desproporcionada.
De hecho, el equipo POT reconoce que en áreas de renovación urbana no es posible construir viviendas de interés social (y por lo tanto no exige un porcentaje).
3. El aumento generalizado de las densidades
El POT propone el desarrollo de más de 9.000 hectáreas de renovación urbana, una cifra descomunal si consideramos que en los últimos 20 años la ciudad ha desarrollado apenas unos cuantos planes parciales que, considerando las áreas licenciadas (según los datos de la SDP) suman 67 hectáreas en redesarrollo, de las cuales apenas 2 o 3 hectáreas están en desarrollo (correspondientes a los Planes parciales el Pedregal y Salitre) y 164 en reactivación, según la SDP.
El mismo POT reconoce que de estas hectáreas solo se utilizarían, en el mejor de los casos (pues supone doblar la producción de edificaciones) cerca de 2.700, lo que implicaría que más de las 2/3 partes (6.000 hectáreas) que están planeadas en este tratamiento quedarían sin desarrollo alguno.
Es un planteamiento que no favorece a la ciudad, pues los desarrollos se darían dispersos, ocupando solo las mejores áreas a los ojos del mercado que, generalmente, no corresponden con los objetivos de la ciudad. Favorece, en cambio, al mercado, que podrá disponer de una enorme cantidad de suelo donde poder ubicar sus negocios sin mayores restricciones.
Sobre el tratamiento de renovación urbana hay que agregar dos consideraciones que pueden ser muy problemáticas. En primer lugar, es un tratamiento que se utiliza en el urbanismo para el manejo de áreas “deterioradas y obsoletas”, que no tienen las condiciones apropiadas para seguir desarrollándose en la ciudad y, por lo tanto, deben ser renovadas completamente, tanto en sus construcciones como en su infraestructura. La pregunta obvia es: ¿todas las áreas en los bordes de los corredores del Metro y de Transmilenio son obsoletas y requieren este tratamiento?
Es verdaderamente difícil encontrar en el mundo un área para renovación urbana de ese tamaño y, menos aún, en una ciudad cuya tasa de crecimiento es menor al 2% anual; es decir: donde una gran parte de la ciudad ya está construida. Como comparación, el área total del perímetro de servicios de Cali es de 12.000 hectáreas; es decir que el área de renovación urbana dispuesta por el POT de Bogotá permitiría construir las tres cuartas partes de la tercera ciudad del país, que tiene más de 2,4 millones de habitantes (2018).
Por otra parte, el desarrollo atomizado de nuevas construcciones de alta densidad en toda ciudad es muy poco recomendable, pues puede producir efectos muy negativos. En los barrios donde el tratamiento de renovación permite multiplicar fuertemente las densidades los habitantes ven surgir un nuevo edificio y solo esperan que alguien les compre sus casas para hacer nuevos desarrollos; es decir, sus casas ya no son el lugar de vida que deben cuidar y mejorar diariamente, sino un negocio futuro, lotes a la espera de un negocio; el barrio se abandona, nadie hace mejoras en sus casas y la ciudad en conjunto se deteriora. Esto no es bueno ni para los habitantes, ni para los constructores en el largo plazo.
Por otra parte, el tratamiento de renovación urbana no establece ningún tipo de política efectiva de protección a propietarios y moradores originales. La gran mayoría de esos proyectos generará un desplazamiento de los moradores originales para ser sustituidos por espacios para oficinas, comercio o viviendas nuevas de mayores ingresos. Es un proceso que ha sido ampliamente rechazado por el urbanismo internacional porque se rompen estructuras sociales de gran valor para los habitantes y se les envía a zonas periféricas desestructuradas, con lo cual pierden los habitantes y la ciudad.
Esto no quiere decir que en todos los proyectos de renovación sea necesario mantener a los residentes originales; pero desde hace mucho tiempo el urbanismo ha mostrado que el destino de esos residentes originales es tan importante como el desarrollo del proyecto mismo. Y en este sentido lo que se logra es profundizar la tendencia a la densificación de las áreas centrales de la ciudad con alto potencial de extracción de renta y aumento de la segregación socio espacial, que es característico de muchas ciudades latinoamericanas.
Lo anterior se puede aplicar con menor intensidad, pero con los mismos argumentos, para las 3.200 hectáreas del tratamiento de consolidación, sobre todo aquellas de consolidación máxima.
Por otra parte, los desarrollos en las áreas de renovación implican un aumento de la densidad muy considerable, todavía no medible, pues no se tienen las reglamentaciones específicas. La pregunta es si se han hecho los cálculos para que el sistema de transporte, ya saturado, pueda responder a esas nuevas demandas.
Y esto lleva a otra pregunta. Bogotá tiene una de las densidades más altas del mundo, según todos los análisis existentes. ¿Es posible seguir aumentando la densidad de la ciudad sin otra consideración que tener nuevos usuarios del sistema de transporte o nuevas áreas para los negocios de construcción o, en últimas, evitar que los habitantes se desplacen a la Sabana?
Y, todavía más: ¿es posible dotar a esta nueva población de 5 millones de habitantes de los espacios públicos y los equipamientos adecuados para mantener los propios objetivos del POT? Para mantener los 6metros cuadrados de espacio público por habitante propuestos por el proyecto de POT se necesitarían unas 3.000 hectáreas de espacio público efectivo, sin contar aquellas para los equipamientos.
Por eso es necesario revisar con más detenimiento el tema de las densidades, pues hay una tendencia universal a su disminución, como lo afirman tanto los estudios de la Universidad de Nueva York para un universo de más de 200 ciudades, como los datos de Demographia (en donde Bogotá aparece como la 25 ciudad más densa del mundo, primera que no es asiática o africana).
4. La densificación de los conjuntos residenciales
A pesar de la enorme cantidad de suelo habilitado en los tratamientos de renovación, consolidación y desarrollo, el POT permite que los conjuntos residenciales (que tienen propiedad colectiva del suelo) hagan nuevas construcciones, si dentro del área libre se puede encontrar un polígono 630 metros cuadrados .
Con esto los conjuntos verán modificadas sustancialmente las condiciones de partida bajo las cuales los propietarios compraron sus viviendas, lo cual es ya un aspecto sobre el cual se debe reflexionar.
Este mecanismo para generar nuevo suelo para negocios de construcción implica aumentar las densidades en las zonas de la ciudad que no son altas y, por lo tanto, unificarlas hacia arriba. La premisa de lograr una ciudad densa y compacta no implica unificar las densidades de la ciudad por lo alto, sino utilizar racionalmente el suelo, entendiendo por esto la formación de una estructura urbana capaz de consolidar los procesos de transformación urbana necesarios en pro de la calidad de vida de sus habitantes, algunos de los cuales pueden significar mayores densidades, pero acompañados de otros programas que permiten la mejora en la calidad de vida.
Dentro de este postulado está el de reconocer la forma como la sociedad ha habitado su territorio, abogar por su diversidad y no pensar que cualquier porción de la ciudad que cuente con densidades bajas se considere como obsoleta y por ende sea susceptible de densificación.
En general, la densificación per se ha sido una mirada que tradicionalmente han propuesto los desarrolladores inmobiliarios. Un caso particular ocurrió con el conjunto de vivienda Pablo VI, cuya densidad es baja en comparación a los promedios que se manejan hoy. ¿Si esta densidad es baja, entonces se debería considerar el demoler dicho conjunto para dar paso a uno más acorde a la densidad promedio de Bogotá?
En este punto también se hace necesario recalcar que en Bogotá ha sido muy fuerte la disminución del espacio libre, tanto público como privado, lo que implica tener sumo cuidado con los espacios libres existentes, como las zonas libres de los conjuntos, pues su pérdida va a producir una ciudad cada día más agobiante, saturada, homogénea, menos permeable al agua y, por ende, mensos sostenible.
5. Eliminación de la permanencia de los equipamientos
Los equipamientos de mayor tamaño podrán reducir el uso de la parcela donde se encuentran hasta en un 70%, suelo que podrá desarrollarse con nuevos negocios de construcción en otros usos.
La disposición de permanencia de los equipamientos está vigente en la ciudad desde hace casi 50 años. Es una dura batalla que ha librado la ciudad para evitar que los equipamientos sean convertidos en zonas de vivienda, comercio u oficinas, como estaba sucediendo en los años 60 y 70 (por ejemplo, el Colegio Andino fue convertido en Centro Andino; el Colegio Cervantes, en Centro 93; y el colegio La Enseñanza, convertido en el edificio de la 72 con 7ª).
El desplazamiento de los equipamientos a la periferia produce un doble problema: por una parte, un aumento enorme del viaje de los niños hacia sus colegios (más de una hora por trayecto, lo que no sucede en ninguna ciudad desarrollada del mundo) y, a su vez, la saturación de la ciudad, pues los equipamientos son espacios poco densos que equilibran las grandes densidades. Muchas ciudades del mundo, especialmente aquellas que admiramos, han logrado conservar equipamientos de menor densidad en las zonas más valoradas, como una muestra del manejo consciente y no entregado al mercado de sus administraciones.
El planteamiento de tener mayores índices de construcción en los equipamientos y permitir otros usos más rentables para apoyar el sostenimiento de los propios equipamientos, puede ser considerado, en algunos casos, donde las circunstancias lo ameriten, pero no se puede generalizar, como parece ser una constante en el POT.
Propuestas como esta deben evaluarse para saber si la administración de la ciudad es capaz de sostener sus equipamientos públicos, o si es necesario que estos también sean vistos desde la óptica de los negocios inmobiliarios. Con todo esto, creemos que la eliminación de la permanencia de los equipamientos es una decisión de mucha trascendencia para la ciudad que no puede ser tomada como uno más de los artículos de esta propuesta de POT.
Conclusiones
Al abordar el documento entendemos que se quiere disponer de una gran cantidad de suelo para los negocios de construcción y se deja al mercado la decisión abierta de escoger los lugares para intervenir.
Esta propuesta es riesgosa puesto que está claro que la cantidad que se oferta en suelo es inmensamente mayor a la capacidad propositiva de los constructores y adquisitiva de los compradores. Así el desarrollo urbano estará destinado solamente a los lugares donde construir sea más rentable y no donde más se necesite.
Y con esta flexibilidad y apertura, más que un documento que plantea ideas de planeación urbana, el documento del POT se entiende como un instrumento de manejo de los negocios de inmobiliarios en Bogotá.
Notas
*El documento completo fue elaborado en el Seminario Académico de Formación Avanzada (SAFA) desarrollado durante el primer semestre de 2019 por la Maestría en Urbanismo, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. En el seminario participaron profesores y estudiantes de varias Maestrías de la Escuela de Arquitectura y Urbanismo.
1. El POT considera un hogar de 2,48 personas para sus cálculos hasta el 2050. Para efectos del ejemplo que se quiere poner se tomó un hogar de 2.8 personas, considerando que a vigencia del POT es hasta 2031.
2. En los resultados del censo inmobiliario del 2019 afirma que el área construida en Bogotá es de 287’325.405 m2 equivalente a 28.732 Ha, y que la Distribución del área construida por uso del predio – urbano para vivienda es del 75,29%, para un total aproximado de 21.633Ha, consolidado en la historia de Bogotá; y el POT está planteando que para 2050 se hayan desarrollado 24.152 Ha., o que equivale al 110% del área que tenemos actualmente.
3. Hay que reconocer que el desarrollo de proyectos de renovación se facilita en el nuevo POT, pues no siempre se requiere la figura de Plan Parcial.
4. Si se considera que estas 231 hectáreas licenciadas fueron solicitadas desde el 2001, es decir hace 18 años, se puede inferir que la ciudad no ha solicitado el desarrollo de más de 13 hectáreas por año; su ejecución es muy inferior a una hectárea /año. Ahora bien, reconociendo que el desarrollo de proyectos de renovación se facilita en el nuevo POT llegando a unas 20 hectáreas/año en renovación y a otras 50 hectáreas en reactivación (pues parte de la actual consolidación con cambio de patrón se iría por esta modalidad), implicaría que existe suelo de renovación para los próximos 135 años.
5. El anexo que presenta la modelación que se hizo en el área de influencia de la línea 1 del futuro Metro de la ciudad, indica que de acuerdo con los modelos presentados por la misma SDP, se podría construir más de 500.000 viviendas, ¡es decir toda la producción de vivienda de la ciudad (incluyendo VIS-VIP) para los próximos 10 o 15 años!
6. El POT propuesto indica que se dispondrá de 24.152 hectáreas para nuevos desarrollos, de los cuales se utilizarán en los próximos 12 años apenas 5.166 hectáreas (con los cálculos demasiado optimistas del POT que piensa que se puede duplicar el número de viviendas producido por año), es decir, que solo se utilizarán cerca del 21% de la oferta, la quinta parte.
7. Por lo que se ha visto hasta ahora, un aumento significativo de la flota de buses apenas puede suplir la demanda existente en condiciones mínimamente aceptables (no óptimas). La pregunta es si este aumento, posiblemente a más del doble de la densidad, podrá ser absorbido por el sistema de transporte.
8. Al respecto ver los trabajos de NYU Atlas of Urban Expansion 2016 Volume I and Volume II; Planet of Cities (2012); Atlas of Urban Expansion (2012); and the Policy Focus Report Making Room for a Planet of Cities (2011).
9. Ver los datos de densidad urbana en las principales ciudades del mundo en la página http://www.demographia.com/db-worldua.pdf.
10. El Artículo 414 (de la versión de diciembre de 2108) dice que se aplicará Renovación Urbana Tipo RU2: Reactivación en Sectores de Redensificación a los siguientes: (…) Los conjuntos sometidos al régimen de propiedad horizontal, con dos o más edificaciones aisladas, y que la totalidad de las edificaciones cuente con alturas menores o iguales a 6 pisos, que cuenten con licencia construcción y/o de urbanización, según el plano urbanístico de loteo. Al interior del área útil resultante de los predios a los que les aplique esta condición, se debe poder inscribir un rectángulo con área mínima de 630 m2, cuyo lado menor debe ser igual o mayor a 18m. El ámbito mínimo de cada actuación urbanística debe corresponder a la totalidad de al menos cada una de las propiedades horizontales involucradas.
11. Un tema crítico, el agotamiento del espacio libre en la ciudad, se desarrollará en un documento aparte.
12. Desafortunadamente, en algunas ciudades principales del país se ha comenzado a replicar el modelo de sacar los colegios de la ciudad.
13. La función de los equipamientos no puede limitarse a la prestación de un servicio social (que es una función principal), sino que pueden prestar servicios de diverso tipo a los habitantes de la ciudad que les permiten, en muchos casos, fortalecer los lazos comunitarios y fomentar el desarrollo social. También el equipamiento puede ser considerado como un espacio que permite “desahogar” los espacios abarrotados en que vive una parte muy importante de los bogotanos.
