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El proyecto del alcalde Enrique Peñalosa que discute el Concejo busca llenar hasta donde sea posible el territorio de Bogotá, lo que no sólo deja menos espacio público sino que le da más peso a la ciudad en el proceso de crear una región metropolitana.

El siguiente es el último de tres textos que sintetizan el documento Observaciones a la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial.*

La discusión sobre el espacio libre público y privado es una constante en el urbanismo contemporáneo. La propuesta del POT para Bogotá de la actual administración hace énfasis en la necesidad de aumentar el espacio público hasta lograr 6 metros cuadrados por habitante, considerando que hoy existe una cifra muy inferior al estándar internacional de 10 o 15 metros cuadrados. El POT incorpora nuevos espacios al espacio público urbano y propone recuperar otros muchos con el fin de aumentar y cualificar esa oferta para la ciudadanía.

En este sentido está en línea con los esfuerzos de las grandes ciudades del mundo por aumentar de manera significativa los espacios libres, como respuesta a las exigencias ciudadanas.

Sin embargo, en el caso de la propuesta de espacios libres del POT para Bogotá deben considerarse cuatro temas adicionales.

1. Si bien es cierto que el POT logra aumentar el espacio público de la ciudad, no se sabe con claridad si estos nuevos espacios son suficientes para la nueva población que el POT propone ubicar en las más de 9.000 hectáreas de renovación urbana y las 3.200 de consolidación máxima, que implican, según sus propias cifras, unos 3,5 millones de habitantes adicionales en las zonas ya construidas de la ciudad.

Estos 3,5 millones sobre zonas ya construidas (considerando únicamente las hectáreas de tratamientos de renovación urbana y consolidación) sumados a los 7,5 millones actuales (aproximados en espera de los datos del DANE) darían unos 11 millones de habitantes sobre las mismas 38.000 hectáreas de suelo desarrollado, lo que significaría alcanzar una densidad cercana a los 290 habitantes por hectárea, que está por fuera de los estándares internacionales recomendados.

Ahora bien, estos 3,5 millones de habitantes adicionales implicarían que para mantener los 6 metros cuadrados por habitante, unas 2.100 hectáreas adicionales de espacio público efectivo, además de los equipamientos y demás infraestructuras que estos ciudadanos demandarán. 

2. Es necesario pensar tanto en el espacio público como el espacio libre privado, que constituye un elemento de enorme importancia en el balance de áreas construidas y libres de la ciudad y que hemos descuidado en los últimos años.

En la misma línea de los planes anteriores, el POT propone normas para las nuevas construcciones en las zonas de renovación urbana y consolidación máxima que disminuyen al máximo el espacio libre privado.

Si a esto sumamos que en los sectores populares se ha venido aumentando la construcción (mediante la generación de nuevos “apartamentos”, como suelen denominarse) hasta ocupar la casi totalidad de los predios, el panorama de espacio libre en la ciudad tiende a complicarse aún más.

Un estudio de la Secretaría de Planeación del 2010 reveló que cerca del 58% de los predios de la ciudad tienen un espacio libre menor al 10% (hoy esa cifra debe ser aún menor), incluyendo muchos que lo han ocupado totalmente. Estos predios están ubicados principalmente en las zonas más pobres de la ciudad (occidente y sur), donde las exigencias de espacio público libre inmediato se hacen mayores, pues no se puede disponer de un espacio privado para que, por ejemplo, los niños jueguen.

3. La propuesta del POT plantea la utilización para proyectos de nuevas viviendas, comercio o servicios todos los espacios libres o de baja densidad que dispone actualmente la ciudad. Esto incluye no sólo los lotes vacíos que desde luego deben tener prioridad para desarrollarse, sino también los barrios que a su entender pueden desarrollar densidades mayores, como, por ejemplo, La Esmeralda o Pablo VI, conocidos por las protestas de sus habitantes, pero también todas las zonas en los bordes (de 200 a 500 metros) de las vías destinadas a Transmilenio o al metro, que se consideran tejidos “obsoletos”, y muchas otras zonas internas de la ciudad desarrollada, cobijadas por los tratamientos de renovación o consolidación máxima.

Además, el POT propone ocupar las áreas libres de los conjuntos residenciales (1) y hasta un 70% de los predios de los equipamientos más “extensos”. Se trata entonces de ocupar áreas libres o de baja densidad, que hoy permiten que la ciudad “respire” y no sea toda congestionada y saturada, como la propuesta parece desear.

En muchas ciudades del mundo los nuevos proyectos desarrollados en el interior de la ciudad buscan crear zonas de espacio libre importante (2). Esta saturación puede llevar a que Bogotá sea una ciudad cada vez más congestionada y, en la práctica, invivible.

4. El proyecto Ciudad Río propone ocupar parte de la franja de 300 metros que la ciudad había logrado mantener al borde del Río Bogotá, que colinda con los barrios más densos de la ciudad y en los cuales el agotamiento del espacio libre privado y la precariedad del espacio público son notorios. La ocupación de esta franja implica no solo perder una oportunidad de compensar las enormes densidades de los barrios de la periferia occidental, sino que va en contravía de los preceptos del urbanismo internacional sobre el tema metropolitano, como se verá a continuación.  

La región metropolitana

Hay que destacar la importancia de la región metropolitana en el desarrollo general de los países (ciudad y territorio). Bogotá es la ciudad más importante del país, pero su desarrollo no es posible si no se enmarca en la región metropolitana. De hecho, para precisar las variables territoriales que facilitan el desarrollo económico de esta región y, como la propuesta del POT lo indica, la región metropolitana se ha formado entre la ciudad “central” y los municipios de toda la Sabana.

El estudio elaborado por IDOM para Bogotá y Cundinamarca en 2017/18 (3) mostró cómo la ciudad se está desarrollando “al otro lado del Río”, donde se han construido más de 500.000 viviendas que hicieron que la ocupación pasara de 7.853 a 20.995 hectáreas (4), lo que muestra un gran consumo de suelo, poco funcional y con unas proyecciones al 2050 (40.000 hectáreas) verdaderamente aterradoras.

Este estudio es base para que el POT se propusiera albergar el máximo posible de habitantes dentro de la ciudad, para evitar su expulsión a la región inmediata, de manera que se propone la utilización de todos los espacios libres o de baja densidad de la ciudad, como se explicó en el aparte anterior.

Sin embargo, esta decisión va en clara contravía de las pautas que ha desarrollado el urbanismo internacional para el desarrollo de las regiones metropolitanas, que son hoy la base de las economías de muchos países; su desarrollo no puede limitarse al desarrollo de la ciudad principal, sino que debe incluir la región que la rodea. En el caso de Bogotá la falta de articulación regional viene de muy atrás, pero no se vislumbra una salida (o avances) en este sentido.

Desde luego no es el POT el instrumento adecuado para solucionar este tema, pero la solución que se presenta no ayuda para nada a este propósito, pues se propone aumentar el peso de la ciudad en la región, al aumentar de manera explícita su población y ocupar toda el área disponible con altas (altísimas) densidades.

Para los procesos de metropolización vigentes en muchísimos países del mundo, el urbanismo internacional ha definido pautas generales que buscan crear regiones metropolitanas sostenibles y competitivas con alta calidad de vida para sus habitantes, tal como lo propone el POT, teniendo como base el propósito de equilibrar la región. Éstas buscan armonizar el desarrollo urbano (grandes ciudades) con la organización global del territorio a través de una organización nodal de los asentamientos, que, partiendo de reconocer la importancia económica de las áreas metropolitanas en el desarrollo económico contemporáneo: (5) 

  • Promueve la conformación de una ciudad metropolitana policéntrica, conformada por asentamientos (ciudades) en red, de manera que puedan disponer de equipamientos sociales y productivos de mayor escala y puedan a su vez especializar su desarrollo. 

  • Busca que los crecimientos previstos permitan formar una estructura nodal que incluye la metrópolis principal, lo que permite favorecer los espacios “vacíos” (zonas agrícolas, zonas protegidas, zonas libres en general y zonas de baja densidad existentes), moderar (disminuir) el consumo de suelo y fomentar, directa o indirectamente, su uso eficiente, incluyendo, si es el caso, la renovación o rehabilitación de los tejidos urbanos.

  • Fomenta el carácter compacto y continuo de los crecimientos, al definir pautas claras tanto para que los suelos de expansión tengan continuidad con los trazados urbanos existentes y hagan un uso racional del suelo, como para definir pautas de localización de los equipamientos o actividades que no deben tener continuidad con los tejidos existentes.

  • Facilita una política regional de vivienda eficaz y urbanísticamente integrada (imposible de desarrollar dentro de la ciudad, como se pone de presente en la propuesta de POT).

  • Integra el territorio al sistema de redes urbanas y de transporte nacionales, así como con las redes de servicios públicos, mediante infraestructuras coherentes con el territorio. 

De todos estos elementos deben destacarse la formación de una estructura urbana nodal que implica, necesariamente, la valoración y protección de los espacios vacíos. Lo que implica que el crecimiento en mancha de aceite que el POT promueve dentro del área del Distrito no es conveniente y es opuesto a la estructura recomendada no solo como adecuada para un desarrollo sostenible, sino como base de una estructura productiva contemporánea. 

En este campo el POT no precisa las variables territoriales en el desarrollo económico de la región, limitándose a llenar hasta donde es posible el territorio del Distrito (lo que no queda disponible para desarrollar es por decisiones ambientales previas) y proponiendo algunas nuevas vías de comunicación con la región. 

Esta propuesta del POT genera un desbalance aún mayor en la región, pues la ciudad principal (Bogotá) será cada vez más grande con relación a los demás municipios que, exceptuando Soacha, tienen poblaciones inferiores a 150.000 habitantes; es decir, que son, al menos, 50 veces más pequeños, lo que hace muy compleja cualquier negociación para una acción conjunta (desde la ejecución de un proyecto hasta la creación de un gobierno metropolitano, que será evidentemente, deseable).

Este problema lo carga el Distrito desde la creación del Distrito Especial (en 1954), que no propuso el desarrollo armónico o concertado de los municipios aledaños a Bogotá, sino que los disolvió e incorporó al área de Bogotá, generando un gigante que tuvo suelo para albergar los 8 millones actuales (a diferencia, por ejemplo, de Medellín, que desde el comienzo ha tenido que concertar su desarrollo con los municipios vecinos integrantes del área metropolitana, que hoy es considerada ejemplo en el país y en la región).

Como muestra IDOM, hoy el desarrollo de Bogotá – Región ha desbordado ampliamente los suelos del Distrito y se desarrolla sobre el conjunto de los municipios aledaños, tanto en la Sabana como en la zona oriental (La Calera, Sopó). Y los problemas que entonces se pretendieron solucionar con la ampliación del territorio de la ciudad son los mismos, pero aumentados por el desarrollo contemporáneo de la ciudad: conurbación, suburbanización, localización de la industria y de los servicios extensivos (clubes campestres, colegios, etc.).

De manera que temas como los desarrollos suburbanos, que hoy se consideran como poco deseables por el alto consumo de suelo, están bajo la tutela de los municipios vecinos. Que Bogotá intente competir con estos desarrollos (los cuales, a pesar de sus inconvenientes, tienen un mercado muy importante, pues atienden deseos claros de las capas de altos ingresos) a través de los proyectos de los bordes con altísimas densidades está por verse, pues no hay un ejemplo internacional que indique que eso es posible. (6)

Notas

*El documento completo fue elaborado en el Seminario Académico de Formación Avanzada (SAFA) desarrollado durante el primer semestre de 2019 por la Maestría en Urbanismo, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. En el seminario participaron profesores y estudiantes de varias Maestrías de la Escuela de Arquitectura y Urbanismo.

1. El Artículo 414 (de la versión de diciembre de 2108) dice que se aplicará Renovación Urbana Tipo RU2: Reactivación en Sectores de Redensificación a los siguientes: (…) Los conjuntos sometidos al régimen de propiedad horizontal, con dos o más edificaciones aisladas, y que la totalidad de las edificaciones cuente con alturas menores o iguales a 6 pisos, que cuenten con licencia construcción y/o de urbanización, según el plano urbanístico de loteo. Al interior del área útil resultante de los predios a los que les aplique esta condición, se debe poder inscribir un rectángulo con área mínima de 630 m2, cuyo lado menor debe ser igual o mayor a 18m. El ámbito mínimo de cada actuación urbanística debe corresponder a la totalidad de al menos cada una de las propiedades horizontales involucradas.

2. Véase, por ejemplo, el proyecto Madrid Nuevo centro en la zona de la Chamartín, que sobre un total de 329 hectáreas destina un 76,6% del área a usos públicos, de los cuales el 18,9% serán zonas verdes y un 13,3% de equipamientos. ¡En pleno centro de una de las ciudades más densas de Europa!

3. IDOM (2018). “Estudio de crecimiento y evolución de la huella urbana para los municipios que conforman el área Bogotá Región”. Bogotá.

4. “En un periodo de veinte años, (1997-2016) Bogotá incrementó su huella en un 15.34% comparado con un 318.20% de los 20 municipios de la región, lo cual traducido en hectáreas representan 4.809 ha para Bogotá y 20.779 ha para los 20 municipios.”. DTS, libro 1, página 63.

5. Estos puntos están inspirados en el Plan Territorial Metropolitano de Barcelona de 2010. Generalitat de Catalunya; Departament de Política Territorial i Obres Publiques “(2010) Plan territorial metropolita de Barcelona”. Barcelona.

6. Durante el proceso de formulación del POT la Universidad Nacional estuvo completamente al margen. Por lo tanto, no conocemos si existe un concepto de algún urbanista internacional al respecto, que sería conveniente para establecer un juicio más ponderado del proyecto de POT.

Lea los otros dos textos aquí y aquí.