Una reflexión jurídica sobre las causales de revocatoria del mandato en Colombia (Parte 2)

Segunda parte del debate sobre cuáles son las causales de revocatoria del mandato en Colombia, según la ley y la jurisprudencia constitucional. En particular, se discute por qué la causal de “insatisfacción general de la ciudadanía” debe estar referida a un incumplimiento del programa de gobierno.

Continúa la reflexión jurídica sobre cuáles son las causales de la revocatoria del mandato en Colombia. Esta vez, Sandra Suárez (@Sandsuarez) aporta nuevos elementos para el debate, del todo pertinentes, que es necesario incorporar a la discusión. Sandra menciona una sentencia del Consejo de Estado (la Nº 11001-03-28-000-2013-00036-00 de 24 de abril de 2014), que se pronunció específicamente sobre el fallo de la Corte Constitucional (C-179 de 2002) que adujimos en la Fundación Azul Bogotá como argumento para sostener que la causal de revocatoria por “insatisfacción general de la ciudadanía” debe estar siempre referida al incumplimiento del programa de gobierno (haciendo click aquí encuentran la argumentación de Sandra en detalle).

Lo primero es aclararle a Sandra que no es que a mí “se me olvide” mencionar esta sentencia cuando discuto el tema, como ella afirma, sino que no la conocía. La jurisprudencia de las altas cortes colombianas es vasta y mal haría cualquier jurista en pretender conocerla a completitud. Le agradezco entonces a Sandra por enriquecer este debate con nuevos elementos de juicio que paso a ponderar, y en adelante le sugiero presumir la buena fe si la idea es mantener un debate honesto y de altura.

En efecto, la sentencia del Consejo de Estado mencionada se pronuncia en el sentido de atribuirle al fallo de la Corte Constitucional (C-179/2002), en lo relativo a la causal por insatisfacción general de la ciudadanía, el valor de dicho al pasar u “obiter dicta” y por lo tanto no vinculante para el resto de operadores jurídicos. Se trata, sin duda, de una argumentación del Consejo de Estado muy respetable, pero que no resuelve la cuestión de fondo por dos razones:

1) En primer lugar, porque la definición de qué partes de una sentencia constituyen ratio decidendi no es una operación matemática que responda a criterios de absoluta objetividad. Esto significa que cada juez puede evaluar en concreto qué partes del fallo lo son, y por ende pueden surgir discrepancias razonables sobre ello.

2) En segundo lugar porque el único órgano llamado a delimitar el alcance de su jurisprudencia es la propia Corte Constitucional, y si ella misma ya sostuvo respecto de la revocatoria del mandato que “la vinculación de este mecanismo de control con la noción de voto programático, delimita el alcance del control que ejerce la ciudadanía. Éste se restringe a la verificación del cumplimiento del programa propuesto, y no a otras causas de insatisfacción con la gestión del gobernante”, no le es dable a ningún tribunal distinto de ella modificar su interpretación.

Desde esta perspectiva, subsiste entonces la argumentación ya sostenida por la Fundación en el post anterior de que cualquier desacuerdo hermenéutico entre nuestras altas cortes debe ser resuelto a favor de la Corte Constitucional, por ser “el órgano de cierre interpretativo en nuestro ordenamiento jurídico, siendo su función primordial la salvaguarda de la supremacía constitucional”.

Esta afirmación, reitero, encuentra además fundamento en una sólida línea jurisprudencial de la Corte Constitucional (de la cual hacen parte, entre otras, las sentencias C-11/94, C-180/1994, C-538/1995, C-1258/2001, C-179/2002, C-011/2004 y C-150/2015), sobre los alcances del voto programático en Colombia, que es un derecho político del cual emana y depende en todo lo sustantivo la revocatoria del mandato como su garantía, por lo que existe un “vínculo inescindible” entre ambas instituciones. En otras palabras, según nuestro máximo tribunal, la revocatoria del mandato no es una “tuerca suelta” a la que se le puede dar cualquier uso en el andamiaje constitucional colombiano, sino una garantía de que se protejan los mandatos democráticos, que encuentran expresión en los programas de gobierno y no en las personas elegidas.

Por todo lo anterior, el argumento de Sandra no es idóneo para refutar la línea de argumentación hasta aquí defendida por la Fundación Azul Bogotá. Dicho de otra forma, podría incluso haber más pronunciamientos de otras cortes que contradigan la interpretación de la Corte Constitucional, pero mientras ella misma no cambie su jurisprudencia no serán efectivos para derogarla.

Mención aparte merece el argumento final de Sandra de que el mero uso del lenguaje por parte de la ley 134 de 1994 conduce a entender que existen dos causales distintas de revocatoria, a saber: el incumplimiento del plan de gobierno y la insatisfacción general de la ciudadanía, pues no tendría sentido que el tenor de esta norma enunciara dos causales cuando solo existe una.

Este punto ya lo traté en una columna publicada en El Tiempo, aclarando que hubo un exceso del legislador al precisar el alcance de la revocatoria, que por fortuna la Corte corrigió en la sentencia C-179 de 2002. En la columna en mención escribí lo siguiente:

“El desarrollo legal de la figura se apartó del propósito inicial del constituyente al establecer como causal de revocatoria, además del razonable ‘incumplimiento del programa de gobierno’, la caprichosa ‘insatisfacción general de la ciudadanía’, en elecciones con una sola vuelta en las que el grueso de autoridades ejecutivas locales resulta elegido con mayorías precarias (inferiores al 50 por ciento), que las hacen comenzar el mandato sin el apoyo mayoritario de la ciudadanía y, por lo tanto, vulnerables a la revocatoria.

A pesar del desacierto legal, la Corte Constitucional corrigió el rumbo en la sentencia C-179 del 2002, en la que precisó que la vinculación de la revocatoria ‘con la noción de voto programático, delimita el alcance del control que ejerce la ciudadanía. Este se restringe a la verificación del cumplimiento del programa propuesto, y no a otras causas de insatisfacción con la gestión del gobernante. La revocatoria no es ni puede llegar a ser simplemente el medio para anticipar las elecciones, propuesto por los opositores del mandatario’”.

Para terminar, conviene retomar el argumento del buen uso de lenguaje respecto de la figura de la revocatoria, pero esta vez sí de manera concluyente: en la Constitución de 1991 lo que existe es la revocatoria del mandato y no la revocatoria de personas. Como escribí en mi anterior post:

“El nomen iuris de la figura, ‘revocatoria del mandato’ (se subraya), implica que existe un mandato y que lo que se revoca por la ciudadanía es ese mandato y no a la persona del alcalde o gobernador que lo implementa. Por esta razón, mal podría interpretarse que la causal de ‘insatisfacción general de la ciudadanía’ puede estar referida exclusivamente a la persona del gobernante, porque en este caso se estaría autorizando la materialización de una institución inexistente en el ordenamiento jurídico colombiano, cual sería la ‘revocatoria del alcalde o gobernador’”.

José Fernando Flórez

@florezjose