Del Plan Nacional de Desarrollo a la gobernabilidad de las tierras

La recientemente aprobada Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 desarrolla instrumentos esenciales para el desarrollo rural con enfoque territorial y la gerencia integral de tierras. El reto en adelante consiste en concatenar tres pilares esenciales para la aplicación de la norma, que le permitan al país contar con respuestas claras.

La recientemente aprobada Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 que contiene las bases para la denominada ¨Transformación del Campo¨, desarrolla instrumentos esenciales para el desarrollo rural con enfoque territorial y la gerencia integral de tierras[1], entre los que se destacan las facultades extraordinarias otorgadas para generar una nueva institucionalidad, encargada por una parte, de administrar las tierras rurales y consolidar la seguridad jurídica de la propiedad; y por otra, de la gestión, promoción y financiación del desarrollo rural con un fuerte componente  regional.

El esfuerzo adelantando por el Ejecutivo durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley en el Congreso, concluyó en un gran logro, puesto que tales iniciativas se perfilan como necesarias para mejorar las condiciones de vida de la población rural en Colombia, afectada de manera desproporcionada por el conflicto armado, que se  busca superar de manera integral desde el campo y las regiones.  El reto en adelante consiste en concatenar tres pilares esenciales para la aplicación de la norma, que le permitan al país contar con respuestas claras sobre quiénes ostentan derechos legítimos sobre la tierra, mecanismos e instrumentos para la administración eficiente de las tierras de la nación y reglas de juego para la gestión de las tierras privadas; de manera que se avance de manera progresiva hacia una Gobernabidad de las Tierras Rurales en el país.  Estos pilares son: i) las políticas públicas y sus respectivos instrumentos de política, ii) las instituciones y el papel de los ciudadanos y, iii) el desarrollo de procesos y procedimientos simples y eficientes, con soporte en datos confiables.

La Ley del Plan desarrolla instrumentos de política que tienen que complementarse o desarrollarse con otras piezas normativas que faciliten la formalización de la propiedad rural y la gestión integral y articulada del desarrollo del rural. Dichos instrumentos deberán  ser reforzados con pedagogía institucional y comunitaria acerca de lo que en la práctica son los alcances y desafíos del Plan; así como con instrumentos financieros y de política fiscal que permitan  asumir costos como los del catastro multipropósito actualizado y la formalización de la propiedad de la tierra rural, entre otros. 

En cuanto a las instituciones, es a través de ellas que se concretan e implementan las políticas públicas y por eso es crucial, contar con la estructura administrativa, planta de personal y presupuesto de funcionamiento y de inversión, adecuados para asumir las responsabilidades de la noble tarea de la transformación del campo.  Los Colombianos y en especial el campesinado colombiano que sueña con asumir el post-conflicto y consolidar iniciativas estables de paz territorial, tienen una ventana de oportunidad para no repetir la historia de junio de 2003, cuando se suprimieron el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras – INAT, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural – DRI, y el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura – INPA; conformándose el actual Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, sin el músculo administrativo, presupuestal y de personal suficiente para dar cumplimiento a su objeto institucional: “ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país”[2]. 

Actualmente, se cuenta con seis meses para generar dos nuevas entidades modernas y eficientes, la primera, “responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo¨; y la segunda, “ responsable de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional.¨, las cuales deben ser diseñadas de manera tal, que su estructura orgánica y funcional no sea menor a su objeto misional y los desafíos del resurgir del campo, superando la dura marca de nacimiento del INCODER.

Los marcos normativo e institucional deben complementarse con el tercer pilar, que es la determinación de procesos y procedimientos estandarizados pero simplificados para la administración de tierras y el impulso al desarrollo rural, que demanden menos tiempo y recursos, desarrollados a partir de los aprendizajes y lecciones aprendidas de la aplicación de las leyes y decretos en el territorio, con principios y criterios de flexibilidad, confiabilidad y que sean actualizables en el marco de la mejora continua que debe caracterizar el ejercicio de lo público.

La producción de información y la posibilidad de consulta de datos confiables, actualizados e intercambiables, es el eslabón que retro-alimenta y se complementa con los procesos adecuados.  Las preguntas a responder no son menores ¿Cuántas y dónde están las tierras de la nación?, ¿Quién las ocupa?, ¿Cuáles tienen restricciones ambientales y de qué tipo? y ¿Quién tiene qué?, entre otras.

Finalmente, los pilares normativo, institucional y procedimental, no pueden aislarse de los movilizadores supra-nacionales respecto del uso y manejo de la tierra, como son la globalización del mercado de tierras, la adquisición de grandes extensiones para la deslocalización de la agricultura, los volúmenes crecientes de flujos de inversión dirigidos al aprovechamiento de nuevas tierras disponibles, la rápida urbanización con los correspondientes cambios en los regímenes alimentarios globales y los diversos impactos de estos movilizadores sobre comunidades locales.

Para ilustrar el tamaño del desafío y la deuda pendiente de saldar frente a la gobernabilidad de las tierras rurales, revise esta entrada en el muro, donde comparto un documento de diagnóstico de la administración de tierras en el año 2005, el cuál comparado con la situación actual, 10 años después, muestra puntos comunes aún por superar. También comparto allí mi ponencia de encuentro Latinoamericano (Banco Mundial – Antigua Guatemala Agosto 2014), respecto de las nuevas tendencias en administración de tierras.