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Estando en curso el proceso de implementación normativa del Acuerdo Final y considerando esenciales los pronunciamientos que debe adoptar la Corte Constitucional sobre las disposiciones expedidas, vale la pena preguntarse nuevamente por su valor jurídico.
Durante las últimas semanas, en diferentes foros, he escuchado que para algunas personas vinculadas con la implementación del Acuerdo Final este proceso no puede depender simplemente de la aprobación o no de normas, o de resolver el hasta ahora dilema sobre el valor jurídico del Acuerdo Final.
Concuerdo con esa posición parcialmente, pues aunque es fácilmente identificable que ciertas medidas que permiten la realización y puesta en práctica del Acuerdo Final pueden ser adoptadas por las autoridades públicas en uso de las facultades y competencias con que actualmente cuentan, sin que puedan excusar sus omisiones en la ausencia de regulación, existen otras medidas que, por lo novedosas, distintas o relevantes, solo pueden ser adoptadas previa expedición de normas que permitan la actuación de las autoridades y proporcionen seguridad jurídica en el ordenamiento, es decir, garantía de cumplimiento en el Estado.
Tres actos legislativos, tres leyes, treinta y cinco decretos leyes y más de cuarenta decretos reglamentarios expedidos hasta ahora para la implementación del Acuerdo Final son evidencia de que la discusión sobre el valor jurídico del contenido de este, constituye un asunto nodal de la terminación del conflicto.
El proceso de implementación normativa del acuerdo Final se ha llevado a cabo en medio de tres dificultades: i) la inexistencia de un plan de implementación que pueda mostrarnos a todos los ciudadanos cuáles son las prioridades y medidas que se irán discutiendo y adoptando cronológicamente, y cómo estas se van consolidando, de forma tal que no tengamos en cada norma la sospecha de olvido de algún asunto de relevancia sino la tranquilidad de que, por ejemplo, dicho aspecto no fue incluido en una norma porque estará presente en otra; ii) las decisiones de la Corte Constitucional que, soportadas en el criterio de estricta necesidad y en la exigencia de una mejor justificación, han impuesto reglas sobre la forma en la que se debían haber utilizado las facultades extraordinarias del Presidente para expedir decretos con fuerza de ley, cuando ya no hay nada que hacer para corregir dicha experiencia en uso de unas mejores prácticas; y iii) la constante inquietud sobre el valor jurídico del Acuerdo Final.
Nos detendremos sobre este último aspecto en esta oportunidad. La fórmula inicial que resolvía el asunto sobre el valor jurídico del Acuerdo Final se adoptó antes de la suscripción del mismo (AL 01/2016) y planteó tres características: a) la existencia de procedimientos rápidos para la aprobación de normas, en distintos rangos, con el propósito de facilitar, agilizar y garantizar su implementación normativa; b) la comprensión de este como un Acuerdo Especial en los términos de los Convenios de Ginebra; y c) su integración permanente al bloque de constitucionalidad, previo trámite de una “ley aprobatoria del Acuerdo Especial”, mediante un procedimiento ágil de incorporación al derecho interno una vez suscrito.
Dicha formula fue impactada con los resultados del plebiscito y a partir de ese momento se formuló una nueva incorporada en el AL 02/17, según la cual solo los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales y conexos, serán obligatorios parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas expedidas para su implementación, por lo que las instituciones y autoridades deben cumplir su contenido de buena fe, es decir, sus actuaciones deben guardar coherencia con este preservando los compromisos, el espíritu y sus principios, durante los próximos tres periodos presidenciales.
Dicha formula es ponderada y adecuada porque permite no retomar a la fórmula de acuerdo especial e incorporación al bloque de constitucionalidad, que fue amargamente señalada como responsable de la votación por el No en el plebiscito, quedando claro posteriormente que solo hizo parte del engaño de unos políticos “voceros”; y a su vez salvaguardar el Acuerdo Final brindando estabilidad y seguridad jurídica durante un tiempo definido.
De esta forma, se resolvió normativamente cuál sería el valor y efecto jurídico del Acuerdo Final, sin embargo, a dicha formula le falta la revisión de la Corte Constitucional. El próximo viernes vence el plazo para que los ciudadanos puedan intervenir en el expediente que revisa dicha corporación y puedan presentar sus argumentos sobre la constitucionalidad o no de la formula adoptada, y luego de ello la Corte deberá tomar con agilidad una de las decisiones más importantes para la estabilidad y durabilidad de la terminación del conflicto, que impactará sobre todo el diseño y desarrollo de la implementación, no solo normativa, y sobre el futuro en el que debemos cumplir con los propósitos de convivencia y garantía de no repetición.
A dicha discusión, vale la pena agregarle que la práctica de la implementación normativa ha permitido observar que al Acuerdo Final se le han concedido normativamente cuatro efectos jurídicos identificables: i) como límite material del uso de los procedimientos rápidos para la aprobación de normas, es decir, es el marco del uso de las competencias asignadas (arts. 1 y 2 AL 01/16); ii) como límite material en el desarrollo y reglamentación de algunas normas expedidas con referencias como “conforme a lo establecido en el Acuerdo Final” y según “parámetros establecidos en el Acuerdo Final” o los “principios contenidos en el acuerdo” (entre otros, AL 01/17 y Ley 1820/16); iii) como documento prevalente en la definición de la competencia del Tribunal para la Paz en caso de la aprobación de normas que la restrinjan o excluyan (art. trans. 27 AL 01/17); y iv) como límite temporal para la definición de conductas o actuaciones con referencias como “con anterioridad” o “con posterioridad” a la firma, entrada en vigor o vigencia del Acuerdo Final.
La decisión de la Corte será entonces trascendental y debería servir para que esta fortalezca su jurisprudencia post-acuerdo, así como la posición frente a las reglas y márgenes de la implementación del Acuerdo Final, de forma tal que dentro de los límites constitucionales se de vía libre a la garantía de los derechos que encierra dicho pacto. Adicionalmente, se podría superar la hasta ahora constante jurisprudencial de “prueba y error” del proceso de implementación, en la cual cada prueba es vista como una especie de suerte y cada error como un rotundo fracaso para la paz. El tránsito de más de siete meses de la implementación del Acuerdo Final ha dejado, desde el punto de vista jurídico, aprendizajes, avances, retrocesos y casos difíciles sobre los seguiremos debatiendo durante algunos años más, y una valiosa experiencia para próximos acuerdos en Colombia, ojalá pronto con el ELN, y en el mundo.
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