Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados.
El término reconstrucción posconflicto se integró a la discusión pública colombiana, especialmente, a partir de la firma del Acuerdo Final de Paz (AFP). No obstante, el concepto tiene una amplia tradición en la política pública global y, sobretodo, en la política internacional de los Estados Unidos (EUA).
La primera experiencia estadounidense en la materia tuvo que ver con la reconstrucción del sur de su propio territorio, tras la Guerra Civil; posteriormente, también se embarcaron en proyectos de reconstrucción en Filipinas y en el Caribe, antes de la Segunda Guerra Mundial. Y después de la misma, cuando participaron en las reconstrucciones de Alemania Occidental y Japón. Sin embargo, sus campañas más sobresalientes fueron realizadas durante y después de la Guerra Fría. Estas campañas dan para pensar que la intervención de los EUA en procesos de reconstrucción posconflicto ha sido motivada por sus propios intereses, claro; pero, también ha sido modulada por diferentes concepciones de desarrollo gestadas en organizaciones civiles, organismos internacionales, actores económicos y la academia. Estos actores resultan claves para que el Gobierno de EUA apoye decididamente los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdets) en Colombia, los planes integrales de sustitución de cultivos y una nueva aproximación a la producción, comercialización y consumo de drogas ilícitas.
La Guerra Fría, la agenda del desarrollo y la construcción de Estados viables
Durante la Guerra Fría, el gobierno de los Estados Unidos, algunos organismos internacionales y no gubernamentales, coincidieron en que el motor del desarrollo de sociedades pobres estaba en el Estado. Por ello, el principal objetivo de la agenda del desarrollo debía ser la construcción de Estados viables. Los expertos creían que los Estados del Este Asiático carecían de las características propias de un Estado moderno: infraestructura tecnológica (fábricas, centrales eléctricas y transporte), y personal competente (ingenieros, gerentes y otros tecnócratas) para construir y administrar dicha infraestructura. La modernización suponía, entonces, la construcción o el fortalecimiento de sistemas tecnológicos, además de nuevas relaciones sociales y políticas. En tanto la Guerra Fría se convirtió en una lucha global, EUA identificó las antiguas áreas coloniales y en disputa con la Unión Soviética como territorios claves, a los cuales debía llegar a través de programas de desarrollo.
Entonces, el Gobierno Estadounidense lideró una agenda que —además de lo humanitario— pretendía ganarle la competencia por la dominación global tanto a la Unión Soviética como a China. Sin embargo, los EUA entendieron que no podían embarcarse solos en la reconstrucción de Estados afectados por la guerra; por tanto, era indispensable apoyarse en organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales, organizaciones benéficas y voluntarias, grupos misioneros, fundaciones (como Ford, Rockefeller y Carnegie Corporation), universidades (como Michigan State University) y empresas. La creación de capacidad institucional para el desarrollo llegó, incluso, a las Naciones Unidas, donde —en los años 40— EUA promovió la creación de organismos dedicados a misiones de desarrollo. Un ejemplo de esto es el programa de asistencia que precedió al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Así, la activa participación de estos actores facilitó la formación de una comunidad del desarrollo, con importante injerencia en las reconstrucciones de Corea del Sur y Vietnam. En la década de los cincuenta, diversas agencias llevaron la ayuda estadounidense al extranjero. Un caso representativo es la administración Kennedy, cuando el programa de ayuda del gobierno resultó en la constitución de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
La crisis de la agenda del desarrollo y el cambio de aproximación a los procesos de reconstrucción posconflicto
En contraposición a lo anterior, a mediados de los sesenta, los donantes empezaron a mostrar fatiga, al tiempo que los ciudadanos y el Congreso de los Estados Unidos cuestionaron las inversiones en actividades de desarrollo. Las ONG, las empresas privadas y las universidades se volvieron cautelosas al momento de trabajar con agencias públicas en planes amplios de reconstrucción de Estados. Asimismo, la comunidad internacional manifestó su descontento con los conceptos de desarrollo y crecimiento económico que se instalaron en la posguerra. Una razón de peso fue que se asumió que el crecimiento económico nacional mejoraría las condiciones de vida de los más vulnerables; sin embargo, a medida que las inequidades se hacían más profundas, este enfoque parecía insuficiente. Desde la academia, se pusieron en duda los supuestos de la modernización y los impactos que la economía capitalista generaba en estados pobres. También, los ambientalistas expresaron su descontento con la ejecución de grandes proyectos de infraestructura, ya que estos podían impactar negativamente a las comunidades y sus ambientes locales.
Lo anterior, junto con la cuestionada participación de EUA en la reconstrucción de Vietnam, motivaron la reorganización presupuestal del gobierno. La guerra en el Sudeste Asiático devoró los recursos federales y la ayuda económica exterior disminuyó. Además, la política de seguridad nacional fue reformulada en la presidencia Nixon, cuando se hizo un llamado a limitar la participación de los EUA en procesos de reconstrucción posconflicto. Según este Gobierno, las principales responsables de la ayuda internacional debían ser multilaterales, como Naciones Unidas y el Banco Mundial.
De este modo, la comunidad del desarrollo se vio en la necesidad de proponer nuevas aproximaciones a los problemas sociales, estrategias que se focalizaran en las necesidades básicas de las personas y, en últimas, en la superación de la pobreza. Entonces, los esfuerzos se concentraron en proyectos sostenibles a pequeña escala, con impacto más directo sobre las personas y la satisfacción de sus necesidades fundamentales —como alimentación, educación, salud y trabajo —. Sumado a lo anterior, a partir de la década de los noventa, el Gobierno EUA cedió o compartió el liderazgo que ejercía sobre proyectos de reconstrucción posconflicto, con organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales. De hecho, organizaciones no gubernamentales participaron activamente en la reconstrucción del Estado iraquí, y las Naciones Unidas fueron las que iniciaron los trabajos de reconstrucción del Estado somalí.
¿Y Colombia qué?
El recuento anterior parece evidenciar una obviedad, lo que muchos creemos: que la intervención de los EUA en procesos de reconstrucción posconflicto ha sido impulsada por sus propios intereses, definidos por la intención de preservar su liderazgo en la comunidad global. Si bien esto puede ser cierto, lo explicado en los apartados anteriores también indica que las intervenciones estadounidenses han sido moldeadas y reorientadas por concepciones de desarrollo gestadas al interior de grupos con otros enfoques, como los organismos internacionales, diversos actores económicos, las organizaciones civiles y la academia. En el contexto colombiano, estos actores resultan claves para que el Gobierno de los Estados Unidos apoye decididamente puntos cruciales del Acuerdo Final de Paz —carta de navegación del posconflicto colombiano— que impactan nuestro modelo de desarrollo. Así, un relacionamiento acertado con dichos grupos resulta estratégico para que el Gobierno USA apoye el fortalecimiento de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdets) y los planes integrales de sustitución de cultivos ilícitos. Hay que dejar atrás el complejo de país en desarrollo y, más bien, aprovechar la autoridad que nos da el haber lidiado con el flagelo del narcotráfico por décadas y la confianza que nos dan los aprendizajes recibidos para, entonces, gestionar una aproximación más preventiva que punitiva al consumo de las drogas ilícitas.
Ciertamente, los redactores del AFP consideraron que, aunque las causas de la violencia en Colombia se cruzaban con las del narcotráfico, se trataba de cosas diferentes; precisamente esto tuvo repercusiones en los contenidos de los acuerdos de paz. No obstante lo anterior, es el momento de mirar a los ojos a nuestros mayores miedos y deshonras; es el momento de hacernos preguntas y de reflexionar a profundidad, con la confianza que nos da el camino recorrido. Por tanto, resulta muy pertinente preguntarnos: ¿Las causas del conflicto armado colombiano son absolutamente diferentes a las del narcotráfico? ¿Tienen puntos de encuentro? ¿Ha sido efectivo tratar a la criminalidad asociada al conflicto de manera diferente a la criminalidad vinculada a la producción y comercialización de estupefacientes? ¿Estas criminalidades deben ser tratadas bajo marcos jurídicos diferentes?
Igualmente: ¿Vale la pena negociar con las estructuras criminales dedicadas a este negocio, fortalecer la presencia estatal en las zonas abandonas por dichas estructuras, legalizar la producción y comercialización de narcóticos y aproximarse al consumo a partir de la educación? ¿Cuáles son los impactos de la legalización de las drogas sobre el medio ambiente? Es el momento de encarar estas preguntas de manera seria, informada, responsable y, especialmente, sin prejuicios. Es el momento de mirar las experiencias de otras sociedades y de conversar con ellas. Es momento de considerar un cambio de perspectiva en la conversación que Colombia ha establecido con Estados Unidos acerca del narcotráfico. Las organizaciones civiles, los organismos internacionales, los actores económicos y la academia en Washington D.C. son claves para gestar este cambio de perspectiva.
* Este artículo proviene de reflexiones propias y no compromete a la entidad para la cual trabajo.
* El texto no propone ni discute un concepto de desarrollo en particular, por no ser ese el objetivo del mismo.
* Los contenidos referentes a la política internacional de los Estados Unidos provienen, principalmente, de las siguientes fuentes: David Ekbladh. From consensus to crisis: The postwar career of nation-building in U.S. foreign relations. En: Francis Fukuyama. Nation-building. Beyond Afghanistan and Iraq. The Johns Hopkins University Press. 2006. Christopher J. Coyne. After war. The political economy of exporting democracy. Stanford University Press. 2008.
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