Razones para el Sí: Breve síntesis de los acuerdos

Una breve reflexión sobre cada uno de los puntos del acuerdo de paz orientada a mostrar que, más que concesiones a las Farc, el acuerdo plantea reformas necesarias para fortalecer al Estado y promover el ejercicio de la ciudadanía en las regiones afectadas por el abandono, la pobreza y la guerra. 

Como todos saben, el acuerdo contiene seis puntos: i) Reforma Rural Integral; ii) Participación Política; iii) El punto tres sobre Fin del  Conflicto que incluye: Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la Dejación de Armas; Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico, lo social y lo político, así como garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales, con énfasis en lo que en el acuerdo se denomina como “sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”; iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Víctimas que incluye el Sistema Integral de Verdad, Justicia y No Repetición y finalmente, vi) Mecanismos de Implementación y Verificación.

Reforma Rural: Una deuda histórica

El acuerdo sobre reforma rural no es una concesión a las Farc sino una paso necesario para resolver los graves problemas de concentración, mal uso del suelo y opacidad de los derechos de propiedad en el campo. Un paso que debimos dar hace décadas. En Colombia hay 22 millones de hectáreas aptas para la agricultura y usamos 7,1 millones. Además, tenemos 15 millones de hectáreas aptas para ganadería y usamos 34 millones. La tierra está mal aprovechada: 68% de la tierra apta para agricultura está siendo subutilizada mientras que 66% de la tierra dedicada a pastos corresponde a un uso inadecuado. 47,7% de los propietarios no cuenta con título formal y sólo 56% de los predios cuenta con un catastro actualizado, tal y como lo advirtió la Misión Tributaria. La implementación del acuerdo no va a garantizar la solución de esos problemas pero va en la dirección correcta, empezando por el compromiso de poner en marcha “un sistema general de información catastral, integral y multipropósito que en un plazo máximo de siete años concrete la formación y actualización del catastro rural” empezando por la zonas priorizadas en razón de su abandono estatal, sus niveles de pobreza y su grado de afectación por el conflicto armado.

El acuerdo crea un Fondo de Tierras que en un período de diez años, adjudicará a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, tres millones de hectáreas. Esto no amenaza la propiedad privada porque el acuerdo es ante todo, un programa de clarificación de derechos de propiedad. De hecho, entre las fuentes principales del Fondo están las tierras que por haber sido adquiridas en forma ilícita y fraudulenta pueden ser objeto de la extinción judicial del dominio a favor de la nación. En segundo lugar, se plantea la recuperación de aquellos baldíos (tierras de la Nación) que han sido indebidamente ocupados y apropiados.

La actualización y formalización del catastro rural así como el restablecimiento de la jurisdicción agraria -prevista en la ley 200 de 1936- con jueces especializados en el arbitraje de conflictos rurales, son piezas del acuerdo necesarias para el Fondo de Tierras. La disponibilidad de tierras no significa que haya tierras vacías sino que depende de clarificar los derechos de propiedad sobre tierras indebidamente registradas u ocupadas, lo que por supuesto incluye adjudicar formalmente baldíos a campesinos que habitan en ellos y que cumplen con las condiciones para ser beneficiarios.  El Fondo también podrá acopiar tierras aplicando la extinción administrativa de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, una disposición que ya existe en el capítulo XI de la Ley 160 de 1994. También se plantea la expropiación o la adquisición de predios por motivos de utilidad pública. Se trata de algo que ya estaba contemplado en el capítulo VII de la Ley 160 de 1994. En los Estados Unidos el gobierno puede obligar a un propietario a renunciar a sus derechos siempre y cuando, tal y como lo dispone la decimocuarta enmienda, exista una indemnización que corresponda al precio de mercado del bien expropiado. El texto del acuerdo es claro en ese punto: “Tierras adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización.”

El principal problema de la agricultura campesina es la falta de acceso a activos productivos además de la tierra: asistencia técnica, crédito, riego intrapredial. 63% de los agricultores familiares no tienen acceso a alguno de esos activos y menos del 2% tienen acceso a todos ellos. Aún así, los agricultores familiares representan el 87% de los productores agropecuarios y contribuyen con poco más de la producción agropecuaria del país (especialmente alimentos y café). Como lo señaló la Misión para la Transformación del Campo: “El problema no radica entonces en la menor eficiencia de los pequeños productores, sino en su acceso desigual a activos productivos y bienes públicos”. –

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, los planes de acción para la transformación regional y los planes sectoriales nacionales para la reforma rural integral están orientados hacia la provisión de activos productivos y los bienes públicos que se requieren para integrar la economía campesina al mercado (en coexistencia con la agroindustria y otras formas de producción agropecuaria), y también para empezar a superar ese decimonónico sesgo anticampesino que ha caracterizado a nuestro estilo de desarrollo.

Ejercicio de la Oposición y Participación Ciudadana

El acuerdo sobre participación política llamado “Apertura Democrática para Construir la Paz” se ocupa de los derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política. Para ello,  plantea la elaboración participativa de un Estatuto de la Oposición. También busca promover los mecanismos democráticos de participación para lo cual se propone una amplia deliberación orientada a la presentación de una nueva ley de garantías y promoción de la participación de la ciudadanía. Un aspecto muy importante para la concreción de la idea de “paz territorial” tiene que ver con el énfasis que se pone en el acuerdo acerca de la necesidad de remozar esa figura de la planeación participativa creada por la Constitución de 1991 y por la ley 152 de 1994: los Consejos Territoriales de Planeación.

El acuerdo propone además que una Misión electoral especial conformada por la Misión de Observación Electoral, los departamentos de ciencia política de los Andes y de la Nacional, el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria y el Centro Carter, formule propuestas de ajustes normativos para promover un mayor pluralismo en el sistema político colombiano, redefiniendo los requisitos para la conservación de la personería jurídica (restando importancia al umbral para la elecciones de Congreso). También se propone un régimen de transición por ocho años para estimular a los nuevos partidos y movimientos que irrumpan por vez primera en el escenario electoral. Como parte de esa transición se incluyen 16 circunscripciones transitorias especiales de paz con el objeto de promover la representación política de las poblaciones de aquellas zonas que han sido más afectadas por el abandono estatal, la pobreza y el conflicto armado.

De acuerdo con la matriz de acuerdos de paz del Instituto Krock de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, entidad que está prevista en los acuerdos como proveedora de apoyo técnico a la Comisión de Implementación, Seguimiento y Verificación del Acuerdo Final de Paz y de Resolución de Diferencias, de 34 acuerdos comprehensivos de paz en el período 1989-2012, 26 acuerdos incluyeron disposiciones sobre reforma política y electoral. Todos los acuerdos que incluyeron reformas políticas y electorales, iniciaron su proceso de implementación, excepto el acuerdo de Abidjan (Costa de Marfil) de 1996 sobre la guerra en Sierra Leona. De los 25 acuerdos que incluyeron disposiciones sobre reforma política y electoral e iniciaron su proceso de implementación, 20 (80%) llegaron al nivel pleno de ejecución de lo previsto en los acuerdos en esta área y en sólo uno de ellos, hubo una reversión total de la reforma. De modo que en general, la implementación de las disposiciones políticas en los acuerdos de paz ha sido exitosa.

El punto sobre fin del conflicto y en particular sobre cese al fuego definitivo y la dejación de armas es supremamente preciso y técnico. Las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y los campamentos cuentan con un Mecanismo de Monitoreo y Verificación Técnico Tripartito conformado por la Fuerza Pública, Naciones Unidas, la Celac y las Farc. Además en cada una habrá una zona de seguridad de un kilómetro a la redonda en donde estarán los miembros delos equipos de monitoreo y verificación. Las medidas de reincorporación política y de reincorporación social y económica son necesarias para garantizar el ingreso y la permanencia de los miembros de las Farc en la legalidad. Las Farc competirán por curules en el Congreso pero, de no alcanzar un mínimo de cinco en Senado y de cinco en Cámara, serán asignadas las curules faltantes entre las siguientes listas más votadas de las Farc. A pesar de que este punto hace más difíciles las cosas para partidos como el Polo Democrático o la Alianza Verde, tiene la doble ventaja de garantizar la participación política necesaria para la transición hacia la paz a la vez que obliga a las Farc a medirse electoralmente en los niveles nacional y departamental.  Tampoco se trata de un salto al vacío en la medida en que las cinco curules que se garantizan en Senado representan el  5% de los senadores y  las cinco curules en Cámara corresponden al 3% de los representantes.

Estrategia Racional contra el Narcotráfico

El punto sobre la solución al problema de las drogas ilícitas recoge en lo fundamental la insistencia que se viene haciendo desde hace años en el país acerca de la necesidad de contar con un enfoque represivo sobre los niveles intermedios de la cadena del narcotráfico a la vez que se brinda un tratamiento social y de salud pública a los eslabones extremos y débiles: campesinos cultivadores y consumidores. Los elementos centrales de la “nueva visión” plasmada en el acuerdo comparten bastante la perspectiva adoptada en el capítulo 13 del informe El Conflicto Callejón con Salida publicado en 2003 por el Pnud.

No es un Pacto de Impunidad

El punto 5 sobre Víctimas y en particular el Sistema Integral de Verdad, Justicia y No Repetición que incluye como uno de sus componentes, la Jurisdicción Especial para la Paz es quizá uno de los más sensibles en  la medida en que algunos plantean que es aquí donde resultaría claro que el acuerdo garantiza la impunidad. Lo cierto es que el punto 25 del texto sobre la Jurisdicción Especial para la Paz incorporado al acuerdo de víctimas señala explícitamente que “no se permite amnistiar los crímenes de lesa humanidad ni otros crímenes definidos en el Estatuto de Roma”. El punto 40 recalca:

“No serán objeto de amnistía ni indulto ni de beneficios equivalentes los delitos de lesa humanidad, el genocidio, los graves crímenes de guerra, la toma de rehenes u otra privación grave    de la libertad,    la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada, el acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, la          sustracción de menores, el desplazamiento  forzado, además del reclutamiento de menores conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma”.

En consecuencia, la  Jurisdicción Especial para la Paz se refiere a las sanciones que proceden para quienes reconozcan en forma temprana (Esto es ante la sala de reconocimiento de verdad y responsabilidades)  su participación en la comisión de infracciones graves al DIH. En ese caso,  deberán cumplir, en un mínimo de cinco años y un máximo de ocho años, funciones restauradoras y reparadoras, y restricción efectiva de derechos y libertades incluyendo la restricción efectiva a la libertad de movimiento (excluyendo la cárcel).

Quienes reconozcan sus responsabilidades en forma tardía (esto es ante la Sección de Primera Instancia del Tribunal para la Paz, antes de dictarse sentencia.), recibirán sanciones con una función retributiva, es decir, penas de prisión que irán de 5 a 8 años. Finalmente, aquellos que no reconozcan sus responsabilidades y sean declarados culpables por el Tribunal para la Paz, podrán recibir entre 15 y 20 años de prisión.

No se trata entonces de un pacto de impunidad sino de la gradualidad en las sanciones propia de la justicia transicional. Ninguna fórmula de justicia transicional escapa a las tensiones entre valores. Por tanto, la justicia transicional es un ejemplo práctico de la relevancia de la pluralidad valorativa y de la inconveniencia de una postura deontológica estricta a favor de la justicia sin considerar otros valores. Ante conflictos irreductibles entre valores no hay respuestas enteramente satisfactorias. Sin embargo, no parece recomendable la defensa férrea del maximalismo punitivo, ignorando por completo las consecuencias negativas de una postura inflexible. La gradualidad de las sanciones prevista en el acuerdo de paz está en función tanto de la justicia (restaurativa y retributiva) como del valor de la convivencia pacífica.

El Reto de la Implementación

Sobre el punto de implementación es importante prestar especial atención a la definición de las zonas priorizadas y las 16 circunscripciones previstas en el acuerdo sobre participación política. También será crucial el documento Conpes en el que se define el Plan Marco de Implementación. Sobre este punto y en general sobre el conjunto de los acuerdos surge, inevitablemente, la inquietud sobre la financiación. La Ley 1473 de 2011 que amordazó la iniciativa fiscal del gobierno con la regla fiscal es excesivamente estricta. Mientras en la Unión Europea se plantea que el déficit fiscal debe ser inferior al 3% del PIB y la deuda no debe superar el 60% del mismo, la regla fiscal en Colombia prevé un déficit fiscal de 1,9% en 2018 y de 1% en 2022 y una deuda no mayor al 30% del PIB en 2020. Es importante dar el debate sobre la conveniencia de mantener ese conservadurismo financiero y también sobre la necesidad de fortalecer la tributación nacional y de las entidades territoriales.

La Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria señaló que la carga tributaria en el país sigue siendo baja: 20,1% del PIB incluyendo Gobierno Central y entidades territoriales. El promedio de América Latina es 21,3% y de los países de la OCDE es 34,1%. El potencial de carga tributaria de acuerdo con el nivel de desarrollo del país es, según la comisión, cercano al 24%.La diferencia entre la carga fiscal efectiva y la potencial tiene que ver con varios factores: los problemas asociados a la elusión y evasión facilitadas por la corrupción y los altos niveles de informalidad que impiden rastrear innumerables transacciones; la multiplicidad de exenciones tributarias y la debilidad fiscal de las entidades territoriales. Hay una plétora de exenciones que no sólo reducen el recaudo sino que también erosionan la equidad horizontal. Se destacan las exenciones sobre el impuesto de renta (hasta por diez años) a los cultivos de tardío rendimiento (Ley 939 de 2004), a las zonas francas, a las entidades sin ánimo de lucro y a los dividendos personales. Todavía es muy poco lo que se hace por resolver el problema de la baja recaudación por concepto de impuesto predial en las áreas rurales. En promedio, el impuesto predial rural efectivo no supera el 2 por mil. La implementación del acuerdo sobre RRI contribuirá a resolver ese problema.

El 2 de octubre la gente no votará por la paz o por la guerra sino que ordenará al presidente de la República que implemente (o no) los acuerdos para la terminación del conflicto armado con la guerrilla de las Farc. Ese paso no es condición suficiente de la paz pero sí es condición necesaria. La aprobación del plebiscito nada tiene que ver con aplaudir o rechazar la gestión del gobierno. Es cierto que hay incertidumbre. Sin embargo, ¿No es acaso de eso que se trata la democracia en un sentido básico? ¿Claridad en las reglas e incertidumbre en los resultados?