Esta columna fue escrita en coautoría con Lucas Marín y Mariana Aguirre, del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas.

El Proyecto de Ley (PL) 266 de 2021 presentado por el Ministerio del Interior y por el Ministerio de Defensa tiene como fin fortalecer la seguridad ciudadana. Para lograr esta meta se propone, entre otras acciones, aumentar las penas para algunos delitos; incluir nuevos delitos en el Código Penal; regular la legítima defensa a través de la flexibilización del porte de armas; y aumentar las penas para delitos contra la Fuerza Pública. La propuesta del Gobierno Nacional se realiza en un contexto de aumento de la inseguridad urbana y rural. Los datos del Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional muestran deterioros en varios indicadores que resumimos aquí.

Los homicidios han aumentado en Colombia: entre enero y octubre se registraron alrededor de 10.300 casos en 2019, mientras que en 2021 se han contabilizado 11.500 homicidios a nivel nacional (concentrados sobre todo en zonas rurales).

Este año Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla concentraron alrededor del 23 % de los casos de homicidio, cifra que se ubicaba en 24 % en 2019. Igual, la única ciudad que ha presentado una mejora en este ámbito es Medellín, mientras que en Bogotá, Cali y Barranquilla la tasa de homicidios ha aumentado. El uso de armas de fuego en los homicidios es el medio preponderante en las cuatro ciudades anteriormente mencionadas. No obstante, en Medellín se ha evidenciado una reducción en el uso de estas, a pesar de que el uso de armas blancas ha aumentado.

Las cifras de hurto han disminuido frente al 2019 pero siguen siendo más elevadas que las registradas en el 2018: hasta noviembre de 2021 se registraron alrededor de 216 mil hurtos a personas a nivel nacional, mientras que para el mismo periodo en 2019 fueron aproximadamente 248 mil casos y cerca de 212 mil hurtos en 2018. En cuatro ciudades capitales (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) se concentran la mayoría de hurtos. En 2021, Bogotá registró una tasa de 1.154 hurtos por cada 100 mil habitantes, mientras que la tasa en Medellín equivale a 748, en Cali a 643 y en Barranquilla a 671. Las armas de fuego juegan un rol importante en la comisión de estos delitos: este año se registró que el 24 %, 42 % y 59 % de los hurtos en Medellín, Cali y Barranquilla, respectivamente, se realizaron con armas de fuego. Esta tendencia se ha mantenido desde 2018. En Cali y Barranquilla el uso de armas de fuego ha aumentado en 10 puntos porcentuales, aproximadamente, desde 2018.

Finalmente, solo en el caso de las lesiones personales se evidencia una disminución, tanto a nivel nacional como local.

¿Cómo atacar la inseguridad?

A pesar de estos incrementos en la inseguridad ciudadana, no consideramos conveniente muchos aspectos de este PL dado que existe evidencia robusta que sugiere la poca efectividad de estas medidas para reducir la criminalidad. Acá revisamos los puntos más importantes del mismo.

En primer lugar, el PL aumenta la pena máxima en Colombia de 50 a 60 años de prisión (Art 5). En el caso del hurto, tanto la pena mínima como la máxima se aumentarán de 24 a 32 meses y de 72 a 108 meses, respectivamente. Adicionalmente se redujo el umbral que determina las penas de hurto de 10 Smlmv a 4 Smlmv (Art 10). El PL propone la inclusión de la intimidación o amenaza con arma de fuego o arma blanca como delito que se castigará con penas entre 48 y 72 meses de prisión (Art 9). También el porte de arma blanca se tipifica, según esta propuesta, como delito con una condena entre 24 a 36 meses (Art 15). De manera general, la propuesta del Gobierno Nacional consiste en aumentar la severidad de las penas y crear nuevos delitos.

Al comparar las penas para varios delitos con otros países en América Latina, Colombia cuenta con penas similares o incluso más elevadas. En el caso de México las penas de hurto se diferencian a partir de 100 Smlmv, siendo la pena mínima tres días de prisión y la máxima 120 meses. Dentro del Código Penal mexicano no se tipifica el porte de armas blancas, pero sí el porte “de instrumentos que sólo puedan ser utilizados para agredir” y se sanciona con una pena entre 3 a 36 meses o decomiso entre 6 y 12 meses. Asimismo, la pena máxima aplicable en México es de 65 años de prisión para delitos graves. En Brasil, el Código Penal estipula que la pena máxima está limitada a 40 años de prisión. No obstante, el hurto en Brasil está reglamentado bajo el uso de violencia y/o grave amenaza, no respecto a los salarios mínimos de los elementos hurtados. La pena por este delito se ubica entre los 48 y 120 meses de prisión con posibilidades de extensión, según los agravantes.

¿Cuál es la relación entre las penas estipuladas y el crimen? El ganador del Premio Nobel en Economía Gary Becker escribió que la decisión de cometer un crimen depende de los beneficios que recibe un delincuente potencial al delinquir, los pagos que él mismo recibiría si decide “quedarse” en el mercado legal, la probabilidad de ser capturado al cometer un delito, y las sentencias asociadas si llega a ser condenado. Por ende, es razonable creer que un aumento en las sentencias y la creación de nuevos delitos desincentivarán la actividad criminal. Sin embargo, sistemáticamente se ha encontrado que estas medidas no suelen reducir el crimen. Hace varias décadas y en varios contextos como Estados Unidos, Italia, y el Reino Unido, se ha encontrado que los aumentos en las penas no tienen efecto en las tasas de criminalidad. Incluso en Estados Unidos se ha mostrado que la pena de muerte, la sanción más severa disponible, no llega a disuadir las acciones criminales.

En segundo lugar, el PL tiene dos frentes a través de los cuales se regula la legítima defensa de las personas. Por un lado, hace modificaciones al Código Penal para que se presuma la legítima defensa y haya ausencia de responsabilidad cuando se ejerza defensa, incluso utilizando fuerza letal, para evitar que un extraño entre o intente entrar a propiedades privadas (Art 3). Por otro lado, se regula el proceso para el porte de armas de particulares. Estos permisos los otorgará el Departamento de Control y Comercio de Armas y Explosivos (Dccae) (Art 21). El Gobierno nacional será el que fije los requisitos para las solicitudes de permisos de porte de armas (“llevarlas consigo para defensa personal”) a través del Dccae (Art 26).

Medidas que permiten el porte de armas con mayor flexibilidad suelen aumentar la violencia, no reducirla. El resultado de un conflicto entre dos personas desarmadas es menos violento, mecánicamente, que uno entre dos personas armadas. La evidencia confirma este patrón: en Estados Unidos el porte de armas aumenta entre 10 % y 30 % los homicidios, particularmente aquellos relacionados con armas de fuego, y trae consigo costos sociales bastante altos. De igual forma que en Colombia, se ha argumentado en Estados Unidos que permitir el uso letal de la fuerza enmarcado en la legítima defensa debería reducir la comisión de crímenes violentos. Sin embargo, la evidencia muestra que leyes de defensa personal que permiten el acceso a armas de fuego no reducen los delitos y, por el contrario, aumentan en 8 % los homicidios. Adicionalmente, limitar el porte de armas reduce los suicidios entre el 2 % y 5 %. Por lo tanto, ese segundo eje de la propuesta del Gobierno nacional tampoco debería ser aceptada por el Congreso, porque ha mostrado no reducir la criminalidad mientras que puede aumentar la violencia de los conflictos y las tasas de suicidios. Este último cobra una relevancia particular en un contexto de crisis emocional a raíz de la pandemia y crisis económica.

Tercero, el PL propone un aumento diferencial en las condenas relacionadas con delitos contra miembros de la Fuerza Pública y otros beneficios. Se incluye un parágrafo en el Código Penal para que los homicidios de miembros de la Fuerza Pública se penalicen con penas entre 500 a 700 meses, mientras que el resto de las circunstancias de agravación corresponden a penas entre 480 a 600 meses (Art 7). Los homicidios cometidos en contra de miembros de la Fuerza Pública son reprochables y deberían ser sancionados con duras penas. Sin embargo, no creemos que aumentar dichas penas 200 meses más desincentivarán su comisión.

Por último, en el PL se incluyen nuevas atribuciones a los municipios para implementar un Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Piscc) en los primeros meses de gobierno y que se alinee con el plan de desarrollo territorial. Estos planes deben contar con los recursos disponibles en los planes de desarrollo territorial (Art 36). La elaboración de los Piscc es fundamental para establecer metas, pero pocos municipios del país tienen la capacidad de construir un plan de gobierno en materia de seguridad ciudadana y, por ende, suelen contratar a consultores que incluyen en los Piscc programas que nunca se implementarán, en parte por falta de conocimiento y falta de recursos. Creemos que estos cambios son pertinentes para fomentar la construcción de planes responsables.

También adiciona como circunstancia de mayor punibilidad el hecho que una persona procesada haya sido condenada por delitos dolosos en los 60 meses anteriores o que la conducta se haya realizado con un arma blanca (Art 5). La reincidencia criminal es un reto enorme para Colombia: según datos de la Fiscalía, reportados por la Fundación Ideas para la Paz, entre enero de 2016 y octubre de 2017, “el 31 % de los capturados tenían entre dos y cuatro detenciones previas; otros 592 habían sido capturados y puestos en libertad entre cinco y seis veces en los últimos meses, mientras que 240 tenían de siete a diez anotaciones”. Dado que la población pospenada tiene conocimiento criminal y contacto con redes criminales, lo cual aumenta su riesgo de cometer actos delictivos en el futuro, es clave focalizar políticas públicas en esta población.

¿Cómo atacar la reincidencia? 

Sí deberíamos tener la capacidad de asegurar encarcelamiento casi automáticamente para reincidentes que sean capturados en flagrancia, particularmente si son capturados por delitos violentos. Pero tenemos que hacer más. Deberíamos buscar asegurar una transición sostenible, psicológica y económica, a su comunidad al salir de la cárcel. Por ejemplo, deberíamos ofrecerle a pospenados una asistencia financiera de emergencia para aquellos que necesitan ayuda a corto plazo, con el fin de pagar el arriendo o los recibos de servicios públicos, lo cual ha mostrado tener éxito en reducir tasas de reincidencia. Podríamos considerar la emisión de certificados de rehabilitación por cortes que los mismos post-penados puedan presentarle a potenciales empleadores y que sirven como un voto de confianza: la evidencia muestra que estos certificados aumentan la probabilidad de recibir ofertas laborales por parte de pospenados. Deberíamos implementar programas de terapia cognitivo-conductual (cognitive behavioral therapy o CBT), que logran que las personas no respondan de forma “automática” y muchas veces violenta a situaciones que son percibidas como amenazadoras. Estos programas también reducen las tasas de reincidencia criminal.

Finalmente es clave crear un sistema robusto de monitoreo de la prisión domiciliara. El uso de brazaletes electrónicos y otras medidas solamente funcionan para reducir la reincidencia si hay suficiente personal para monitorear esta población. Hoy en día, por ejemplo, no hay más de diez funcionarios dedicados a vigilar las casi 10 mil personas en detención domiciliaria en Bogotá. Es tristemente insuficiente.

Otras acciones para mejorar la seguridad urbana

Estamos de acuerdo con el Gobierno nacional que el sistema de justicia está sobrecargado y no produce los efectos esperados, que es garantizar justicia a las víctimas de delitos, disuadir la comisión de delitos en el futuro e incapacitar a los delincuentes en cárceles mientras programas de atención psicosocial y económica aseguran su rehabilitación. Aquí traemos a colación unas recomendaciones adicionales.

Reducir la sobrecarga en el sistema de justicia. El Congreso, el Gobierno nacional y los candidatos en sus propuestas deberían considerar la despenalización de ciertos comportamientos que no deberían ser la principal atención de la Policía. Según los datos del Ministerio de Justicia en su informe del 2017, uno de cada tres arrestos realizados por posesión de sustancias psicoactivas ilegales fue por la posesión de cantidades inferiores a 25 gramos de cualquier tipo de sustancia. Por lo tanto, si esos esfuerzos y recursos de la Policía estuvieran orientados a crímenes de mayor impacto, sería posible reducir la actividad criminal de manera directa. Un estudio realizado en Londres arroja que la criminalidad no asociada con drogas se reduce al despenalizar el consumo de cannabis por la mejor asignación de los recursos de la Policía. Estas acciones, combinadas con otras, permitirán incrementar la probabilidad de captura de criminales violentos y, al descongestionar el sistema judicial, incrementar la velocidad de las sentencias.

Enfocar la atención de la Policía Nacional en la vigilancia y los delitos de alto impacto. Para mejorar la calidad de las interacciones entre la ciudadanía y la Policía Nacional, deberíamos liberar de la carga de la Policía Nacional el control de comportamientos que no llegan a ser delitos, como el manejo de problemas de convivencia — que mejor manejarían trabajadores sociales — o asegurar el cumplimiento con el uso de tapabocas u otras medidas de salud pública. Así se reducirían estas interacciones problemáticas. La Policía Nacional tampoco debería estar a cargo de partidos de fútbol o conciertos, que distrae de su rol primordial de patrullaje y atención a emergencias. Creemos también que la lucha contra las drogas ha distorsionado el rol de la Policía Nacional en nuestra sociedad. Los miles de hombres dedicados a la erradicación forzada, por ejemplo, podrían aumentar el pie de fuerza en nuestras calles.

Se tiene actualmente una oportunidad de política pública, tanto por la discusión actual en el Congreso como por la campaña electoral, para lograr cambios positivos en el funcionamiento de la Policía Nacional y el sistema de justicia. Para mejorar la seguridad urbana las discusiones deberían llevar a implementar programas específicos para enfrentar la reincidencia, aumentar la probabilidad efectiva de captura, lograr sentencias efectivas y enfocarse en delitos de alto impacto a través de la despenalización de algunos comportamientos que permitan una mejor asignación de recursos.

Colombia enfrenta grandes retos en materia de seguridad ciudadana. No podemos caer en el populismo punitivo que no traerán los beneficios sustanciales que Colombia necesita. 

Michael Weintraub es profesor asociado en la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes; Director del Área de Seguridad y Violencia del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la misma universidad; e Investigador Senior de Peace Research Institute Oslo (PRIO)....