Tercer ciclo de negociaciones con el ELN: victorias y turbulencias

El pasado 9 de junio se clausuró en La Habana el tercer ciclo de negociaciones entre el gobierno colombiano y el ELN. Esto confirma que este proceso de paz es el pilar de la paz total. 10 meses después de haberse posesionado el actual gobierno, esta es la única mesa de negociación formalmente instalada que tiene avances y cuenta con un marco jurídico de respaldo. El avance de esta negociación es, en esencia, el avance mismo de la paz total. Esto ayuda a entender por qué el gobierno, de alguna forma, necesita desmovilizar al ELN.

Durante la ceremonia se anunció un acuerdo de cese al fuego de seis meses con la guerrilla del ELN que empezará a regir desde el 3 de agosto de 2023. El presidente anunció, además, que en mayo de 2025 “cesa definitivamente la guerra de décadas entre el ELN y el Estado”, cosa que luego el ELN desmintió. Esto no es menor: se trata del cese al fuego más largo que el ELN ha pactado con un gobierno.

Una victoria entre muchas turbulencias

La clausura del tercer ciclo de negociaciones se da en medio de la crisis política causada por el conflicto entre el exembajador de Colombia en Venezuela y la jefa de gabinete. A pesar de que el proceso de paz con el ELN ha sido cuestionado en varios sectores de la opinión pública, la firma de un acuerdo sobre el cese al fuego oxigenó al gobierno y permitió llevar la atención mediática hacia otro lugar.

El 17 de junio, Nicolás Rodríguez Bautista, antiguo comandante del ELN, aclaró que el cese al fuego para la guerrilla será una posición de “defensa activa”. Esto implica que solo van a silenciar armas contra el Estado, mas no contra sus competidores armados.

En la práctica, podemos hablar de un cese al fuego bilateral, pero la guerrilla continuará administrando sus rentas ilegales y confrontando militarmente a otras organizaciones armadas. De hecho, el Frente de Guerra Oriental ya lo había dicho frente a una estructura del Estado Mayor Central (EMC) liderada por Antonio Medina. En un video, un mando del ELN expresó: “qué pena, pero nosotros no vamos a tener tregua con esas organizaciones criminales, mercenarias y narcoparamilitares”.

Los retos para hacer funcionar un cese al fuego

Un cese al fuego siempre es una gran noticia. Si un grupo armado con presencia en varias regiones deja de combatir, sin duda eso significa un alivio inmediato para muchas comunidades.

Ahora, una cosa es llegar a estos acuerdos y otra, más compleja y retadora, es hacerlos funcionar.

Este cese al fuego es nacional. No obstante, hasta el momento no es muy claro cómo puede esto ser posible si el ELN se encuentra a lo largo del país en múltiples guerras.

En el Chocó, Bajo Cauca y sur de Bolívar están enfrentándose con las AGC, y en Arauca, Cauca y Nariño están en confrontación directa con estructuras del EMC. Dado que ya dijeron que no están dispuestos a detener estas confrontaciones, resulta poco creíble entonces que habrá grandes alivios humanitarios en el corto plazo.

Esto, por supuesto, no significa que el cese al fuego sea inútil. Todo lo contrario. Esto puede significar una reducción de los combates, atentados, emboscadas y hostigamientos contra las fuerzas militares y policiales. Esa es una noticia para celebrar. Sin embargo, hace falta que estas expectativas, limitadas pero importantes, sean debidamente comunicadas a la opinión pública.

Si realmente se quieren lograr alivios humanitarios inmediatos, lo ideal sería elaborar un cese al fuego multilateral y subregional con protocolos, mecanismos de verificación y limitación territorial de las fuerzas presentes en cada subregión.

De lo contrario, lo que tenemos es un escenario complejo en el que el Ejército puede terminar involuntariamente luchando las guerras del ELN, dado que si no lo hace, el ELN puede alegar que está en su derecho de defenderse frente a quienes no tienen ceses al fuego activos, lo que no alteraría significativamente el estado actual de cosas.

Los que están por fuera de la paz total

La paz total empezó siendo un intento por finalizar la mayor cantidad de conflictos armados posibles. Hoy, sin embargo, parece consistir en la negociación con el ELN y, quizá, la posibilidad de que avance el proceso con el EMC.

En la práctica, esto implica que el que se ha convertido en el principal enemigo del ELN en una buena parte del país está por fuera de la paz total: las AGC. El gobierno parece estar dispuesto a ofrecer un proceso de sometimiento (aun sin marco jurídico) que este grupo armado ha rechazado.

El principal problema con esto es que se generan incentivos para que las AGC, al no estar bajo ningún cese al fuego con el gobierno, aprovechen la situación para seguir expandiendo su control territorial o profundizar las guerras que ya tienen activas en varias subregiones.

Además del potencial costo de elevar la violencia en esos territorios, implica que será más complejo justificar una eventual paz, puesto que en el largo plazo uno de los principales actores del conflicto armado seguiría activo.

La única forma viable en que las AGC no se conviertan en la práctica en saboteadores armados de las negociaciones con el ELN y el EMC es incluirlas de alguna forma en la paz total. Si el gobierno y el ELN se siguen negando a esto, resulta difícil creer que podemos hablar de algo remotamente similar a una paz total.

Una carrera contra el tiempo

Según lo acordado en Cuba, la fase de participación de la sociedad civil en los puntos 1, 2 y 3 del acuerdo de México debe terminar en mayo de 2025, justo un año antes de la primera vuelta presidencial de 2026. El ELN ha dicho que ellos no están preocupados por el tiempo. No obstante, creemos que esto es un grave error.

Esto es problemático en la medida en que dos puntos neurálgicos de la negociación con el ELN (“víctimas” y “fin del conflicto armado”) van a tener que abordarse en ese corto tiempo. Hasta ahora, el ELN parece no reconocer a la JEP, lo que implica que están interesados en un proceso de justicia transicional autónomo.

Esto es un elemento complejo que necesita, además, cierta legitimidad ante la sociedad civil. Dadas estas condiciones, puede convertirse en un punto electoralmente contencioso, lo que puede dificultar luego su eventual implementación.

Al tiempo, dejar el acuerdo sobre la dejación de armas y la desmovilización del ELN para un momento de campaña electoral puede ser contraproducente. El gobierno llegará, potencialmente, con menos capital político, y el ELN parece estar dispuesto a utilizar la mesa para tener discusiones complejas sobre los grandes temas, incluyendo el régimen político y el modelo económico del país.

De no ser capaces de legitimar la mesa, es posible que su implementación dependa de un nuevo gobierno que no esté de acuerdo con lo acordado (todavía más si ese es el calibre de los temas en discusión). Eso nos deja con un escenario similar al de Iván Duque y su saboteo institucional al Acuerdo del Teatro Colón.

Tanto el gobierno como el ELN deben considerar todas esas posibilidades sobre lo que acuerden, incluido un nuevo gobierno que no esté dispuesto a implementar lo que hasta ese momento hayan pactado.

Recomendaciones

Creemos que para que las negociaciones entre el ELN y el gobierno colombiano funcionen hacen falta cuatro cosas esenciales.

La primera es que en la mesa se considere con seriedad la articulación con el acuerdo del Teatro Colón. Existen varios mecanismos de participación de comunidades (Pdet, Patr) o de justicia transicional (JEP) que pueden ser reforzados en lugar de crear nuevas instancias que hagan cosas similares.

Al mismo tiempo, hay toda una experiencia sobre cómo negociar teniendo en cuenta a las víctimas que puede ayudar a enfocar esta mesa. Estas conversaciones son una oportunidad para mejorar o implementar lo ya acordado en 2016. Repensar el país cada vez que negociamos con un grupo armado puede ser, más bien, desgastante y problemático.

En segundo lugar, tanto el gobierno como el ELN deben aunar esfuerzos para articular todas las mesas de negociación activas o en proceso de activarse. Un ejemplo es evidente: tanto el EMC como el ELN han manifestado que esperan tener participación de las comunidades en sus mesas. ¿Por qué no, entonces, pensar en mecanismos de involucramiento comunitario que puedan aplicar de forma general a ambas mesas?

Al tiempo, no parece lógico pensar en pacificar una región (ya sea en el corto plazo con ceses al fuego o en el largo plazo con desmovilizaciones) si el resto de grupos armados siguen activos. Es entendible que las negociaciones avancen a ritmos diferentes, pero el gobierno debería considerar seriamente cuál es su estrategia para evitar que el fin de las acciones armadas de un grupo armado se vuelva en una oportunidad para que otra estructura armada tome su lugar.

Probablemente, la mejor decisión sea hacer entender al ELN que ellos son una entre varias organizaciones armadas que necesitan llegar a acuerdos de fin de conflicto armado con el Estado, por lo cual su negociación no puede ser única y excepcional.

En tercer lugar, tanto el gobierno como el ELN deberían limitar las expectativas sobre lo que piensan acordar. Un acuerdo más amplio no es necesariamente un mejor acuerdo si no se puede implementar. Esto aplica también para el cese al fuego: si las condiciones para un cese de todas las hostilidades no están dadas, está bien tener un cese al fuego más limitado. No obstante, para eso hacen falta dos cosas.

Primero, el gobierno debería dejar de priorizar los objetivos de corto plazo. Aliviar a las comunidades en guerra es una gran noticia, pero el asunto realmente importante es detener la guerra en el largo plazo. Si en el entretiempo lo realmente lograble es detener algunas acciones armadas, entonces ahí es donde el gobierno debe detenerse.

Segundo, y consecuente con esto, el gobierno debe también limitar lo que comunica. Decirle a la ciudadanía que la guerra con el ELN se acaba en mayo de 2025 cuando no hay seguridad sobre eso crea expectativas que, si se incumplen, minarán la legitimidad del acuerdo.

Lo mismo con el cese al fuego: vender el cese al fuego como el fin de las violencias del ELN por completo y no como solo el fin temporal de la violencia contra el Estado puede hacer que las comunidades sientan que juegan con su confianza.

Cuando el ELN se enfrente con otro grupo armado y esto produzca un confinamiento o un desplazamiento, la pregunta legítima será: ¿y el cese al fuego? Esto solo se evita cuando la comunicación del gobierno limita las expectativas y deja claro qué esperar.

Finalmente, en este ciclo no parece haberse abordado la situación del ELN en Venezuela. Es decir, ¿lo acordado hasta ahora con el gobierno colombiano también vincula a las unidades de esa guerrilla que operan en el vecino país?

Como varios analistas han mencionado, la existencia de un santuario estratégico para la guerrilla fuera de las fronteras colombianas es un incentivo para que las estructuras armadas que operan en la frontera se mantengan en armas. Es importante entonces que en la mesa de negociación eso sea traído explícitamente y se discuta de qué forma el ELN está dispuesto y puede comprometerse a detener sus actividades también en el lado venezolano de la frontera.