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De la manera como el Estado escoja realizar los procesos de clarificación de títulos coloniales y republicanos podrían producirse dos tipos de efectos: bien sea el reconocimiento de territorialidades ancestrales y legitimas para comunidades indígenas o, de otra parte, la introducción de tensiones y conflictos.
Texto construido por: Carlos Duarte, Luisa Duque, Dayver Betancourt y Nicolás Cely
Es un relato suficientemente conocido que, una vez reformulada la Constitución Política de Colombia en el año 1991, la población indígena comenzó a hacer valer una serie de derechos diferenciales largamente negados por el Estado colombiano en términos de ciudadanía colectiva, así como reconocimientos en términos territoriales.
La dinámica anterior tuvo lugar, debido a la fortaleza organizativa y a la capacidad de movilización social del movimiento indígena en regiones específicas de la geografía nacional, particularmente en el departamento del Cauca. Al mismo tiempo, como ya lo hemos mencionado en diferentes oportunidades, la capacidad de presión social del movimiento indígena ha significado que este sector poblacional profundice sus derechos, en comparación a las demás comunidades rurales de este país.
Bajo el anterior contexto, los procesos de clarificación de resguardos coloniales puede ser una ventana de oportunidad para reconocer los derechos ancestrales de comunidades indígenas sobre sus territorios. Sin embargo, ¿cómo desarrollar dicho proceso, que es a todas luces justo con las poblaciones indígenas concernidas, sin que se provoquen conflictividades con sus vecinos étnicos, campesinos o urbanos?
A continuación proponemos 5 segmentos de texto para entender esta difícil problemática de nuestro ordenamiento rural: i) un panorama general a nuestra territorialidad indígena; ii) unas pautas generales para comprender qué son los Resguardos de origen colonial y republicano y en qué consiste el procedimiento de clarificación; iii) ya en el plano de las recomendaciones, hasta que punto nuestra heterogeneidad territorial constitutiva, debería plasmarse en flexibilidad procesal; y iv) algunas recomendaciones dirigidas a superar la oposición entre Pre-existencia vs. Permanencia.
1. Territorialidad Indígena
Nuestros procesos de etnicidad territorial indígena difieren enormemente de acuerdo con la configuración regional que nos ocupe, así como a la temporalidad que estructura la relación de poder entre comunidades y Estado nación (ver: Los recuerdos del porvenir: hacia una etno-historia visual de la etnicidad multicultural en Colombia).
Así las cosas, una relación significativamente diferente se ha tejido entre las comunidades indígenas andinas con respecto a sus homólogos de tierras bajas (amazónicos o de los llanos orientales). Igualmente, diversos, son los contextos históricos en los que han tenido que desenvolverse figuras icónicas dentro de una misma región (por ejemplo, las actuaciones de Juan Tama, Quintín Lame, Lorenzo Muelas o Feliciano Valencia revelan cada uno significados diferentes).
Sin embargo, la Ley 21 de 1991 se convirtió en uno de los principales mecanismos legales para el reconocimiento y acceso a un territorio por parte de las comunidades indígenas. Esta ley aprueba en Colombia lo dictaminado por el Convenio 169 de 1989 de la OIT; específicamente en la parte II del documento, en lo referente a Tierras.
Esta parte se enfoca en la relación entre la comunidad y el territorio; así como en el respeto e importancia de la cosmovisión y las prácticas ancestrales de las comunidades indígenas en los territorios donde habitan (Artículo 13). Como ya se ha mencionado anteriormente en estas columnas, de manera paradójica, la Constitución del 91, y específicamente la figura del “resguardo”, se convirtió en una poderosa maquina de homogenización frente aquella alteridad que se buscaba preservar.
De manera conexa a la Ley 21, el Decreto 2164 de 1995 (el cual reglamenta el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994) expone cada uno de los lineamientos correspondientes a la adjudicación de tierras en torno a las comunidades indígenas para la conformación, el saneamiento y la ampliación de resguardos indígenas a nivel nacional.
El Artículo 21 (Naturaleza Jurídica) del Capítulo V (Naturaleza Jurídica de los Resguardos Indígenas, Manejo y Administración) de este Decreto, presenta a los resguardos indígenas como “propiedad colectiva de las comunidades a favor de las cuales se constituye y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Del mismo modo, el Artículo 22 (Manejo y Administración) de este Decreto, expone que:
“[…] las áreas que se constituyan con carácter de resguardo indígena serán manejadas y administradas por los respectivos cabildos o autoridades tradicionales, de acuerdo con sus usos y costumbres, la legislación especial referida a la materia y a las normas que sobre este particular se adopten por aquellas” (Artículo 22, Decreto 2146 de 1995)
Teniendo en cuenta el marco jurídico y normativo que ampara el proceso de adjudicación y acceso territorial de las comunidades indígenas, éstas han venido constituyendo procesos de ocupación particulares, configurando de este modo tipologías o macromodelos de la gobernanza indígena a lo largo del territorio nacional.
A partir del mapa anterior, se puede observar cómo la mayoría de la territorialidad indígena está ubicada específicamente en los lugares más periféricos del territorio colombiano y coinciden en gran medida con áreas de protección ambiental como parques naturales, paramos y zonas de reserva forestal.
Esta construcción socio espacial, coincide con aquellas áreas geográficas que históricamente han estado marginadas dentro del proceso de consolidación urbana y agroindustrial del Estado nacional. Conviene resaltar que no son territorialidades unilineales, sino que, en muchas de ellas, tienen lugar procesos ancestrales de convivencia interétnica; así como de conflictos interculturales.
Un ejemplo interesante de convivencia inter-étnica, es el corredor costero del pacifico biogeográfico, donde indígenas y comunidades afrodescendientes comparten en la actualidad territorialidades tituladas colectivamente sobre espacios históricamente entreverados.
Pese a lo anterior, actualmente existe un significativo número de solicitudes por parte de las comunidades indígenas, para la constitución de resguardos. Las razones de estas solicitudes son variadas; ya que algunas provienen justamente por la necesidad de clarificación, delimitación y deslinde; o también se deben a procesos de restitución de tierras, por reparación a víctimas, por adjudicación privada, etc. Como se observa en el siguiente mapa, para el año en curso se contabilizan 371 solicitudes para constitución de resguardos indígenas en 178 municipios correspondientes a 30 departamentos de Colombia.
Finalmente, es importante remarcar la deuda que tiene el poder legislativo con los pueblos indígenas al no haber reglamentado el Artículo 329 de la Constitución Política (conformación de las Entidades Territoriales Indígenas). Sin embargo, no hace mucho, el gobierno nacional expidió dos Decretos que pueden dar paso transitorio al cumplimiento de esta orden constitucional.
Uno de estos es el 1953 del 7 de octubre de 2014, el cual se fundamenta en el artículo transitorio 56 de la Constitución Política (normas fiscales necesarias para el funcionamiento de los territorios indígenas). El segundo Decreto es el 2333 de 19 de noviembre de 2014, relacionado con la protección de las tierras y los territorios ocupados o poseídos ancestral o tradicionalmente por las comunidades indígenas.
Como es posible observar, el establecimiento de los resguardos indígenas no sólo se da mediante lo dictaminado por el gobierno nacional vigente; sino que existen otros mecanismos de protección y adjudicación territorial para las comunidades indígenas que anteceden a la legislación pactada en la Constitución de 1991. En esta última categoría es donde justamente nos topamos con los casos de los Resguardos coloniales y republicanos.
2. ¿Qué son los Resguardos de origen colonial y republicano y en que consiste el procedimiento de clarificación?
Los Resguardos de origen colonial y republicano hacen referencia a las espacialidades que poseen títulos o cédulas reales sobre parcialidades territoriales otorgadas por la Corona Española en la época colonial, o por el estado colombiano antes de la constitución de la moderna institucionalidad agraria, es decir el Incora. De acuerdo con la Comisión de Expertos de la Sentencia T-530, estas reclamaciones territoriales tienen lugar en la medida que las comunidades indígenas:
“[…] consideran que las cédulas reales y otros documentos de la antigua Corona española no han perdido vigencia, o bien porque pese a la superposición de otras realidades territoriales no indígenas (como las entidades territoriales modernas, la urbanización, la instauración de la propiedad privada) pudieron permanecer y resistir, e incluso ampliar su control efectivo en las ultimas décadas mediante diferentes estrategias que han ido desde lo que denominan recuperación de tierras por vías de hecho, hasta la compra progresiva de predios mediante las reglas ordinarias de negociación comercial.”
El siguiente mapa describe 44 de los 69 resguardos coloniales presentes en el territorio colombiano; los cuales, de acuerdo con el Sistema de Información Geográfico del Instituto de Estudios Interculturales están ubicados específicamente en los departamentos de Nariño, Cauca y Quindío.
Sin embargo, el conjunto de los resguardos coloniales y republicanos excede la representación cartográfica que tenemos en el IEI. El listado total de resguardos coloniales y republicanos estaría organizado como sigue: Cuarenta (40) en el departamento del Cauca, veintidós (22) en el departamento de Nariño, cuatro (4) en el departamento de Caldas, uno (1) en el departamento de Córdoba, uno (1) en el departamento de Sucre, y uno más (1) en el departamento de Atlántico.
La Clarificación de la propiedad es un procedimiento agrario bajo el cual se define la situación jurídica de la tierra, en búsqueda de puntualizar a quién pertenece, en cabeza de quién se encuentra la propiedad, ya sea de sujetos étnicos, particulares o de la nación.
En lo atinente a procesos de Clarificación de Resguardos Coloniales o Republicanos, el artículo 85 de la Ley 160 establece como una de la función del Incora (hoy Agencia Nacional de Tierras), lo siguiente: [ …]“estudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos”.
En el mismo artículo mencionado, se establece igualmente que el Incora, o quien haga sus veces: “[…] reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el Incora u otras entidades”.
El Decreto 2663 de 1994, reglamentó lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las comunidades negras. En su capítulo III, este decreto, contemplaba claramente el proceso de clarificación de la propiedad indígena. Sin embargo, el 2663 fue derogado por el Decreto 1465 de 2013. Sin embargo, el 1465 no contiene específicamente un procedimiento para la delimitación de la clarificación de resguardos, por lo tanto, el procedimiento hoy es inexistente.
A pesar del anterior panorama, el Decreto 2164 de 1995 (que si esta vigente), contempla con relación a la clarificación de resguardos coloniales o republicanos en el numeral 3 del artículo 1, lo siguiente:
“La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes”.
Como es evidente, la clarificación está ligada al proceso de constitución, restructuración, ampliación y saneamiento de resguardos, dado que con ellos se pretendió esclarecer en qué situación se encuentra la comunidad indígena que habita un territorio determinado, si cuenta con algún título de propiedad (ya sea una escritura pública, una resolución del Incora o Incoder o una sentencia judicial) o, si, por el contrario, deberá ser asignado por el Estado.
Con lo anterior, se reafirma la necesidad de conformar una normatividad clara y precisa, tendiente a definir la organización del territorio, tomando en consideración los diferentes problemas jurídicos de orden intercultural que se suscitan alrededor del tema de clarificación, dado que no existe un procedimiento estándar para este tipo de problemas.
Sin embargo, es un procedimiento delicado en la medida que pueden surgir cualquiera de las siguientes posibilidades: ¿Qué sucede si la titularidad está en cabeza de una comunidad ya disuelta y quien solicita la restructuración o ampliación es otra comunidad indígena? O, ¿Qué sucede si en medio del proceso de clarificación se encuentra un terreno que ya ha sido asignado igualmente por medio de un título legitimo a otro grupo étnico o a un campesino sin tierra?
3. La heterogeneidad territorial debería plasmarse en flexibilidad procesal
Cómo es posible abstraer del anterior panorama, la condición de clarificación sobre títulos coloniales y republicanos, al tratarse de una problemática con una profundidad histórica anterior a la constitución del mismo Estado colombiano, introduce múltiples complejidades técnicas y de procedimiento. Sí se miran algunos de los casos en los que el Estado esta obligado a realizar dichos procedimientos, se apreciará mejor hasta que punto el cumplimiento de los derechos diferenciales -en nuestro contexto rural- debe ir armonizado de un enfoque intercultural. Miremos dos casos paradigmáticos: el Cauca y Caldas.
El Cauca es un departamento donde de una parte, el ordenamiento social de la propiedad rural es profundamente heterogéneo (ver Infografía del ordenamiento social de la propiedad rural Cauca, realizada por el IEI); y de otro lado, las tensiones interculturales por el territorio son más que latentes (Ver Libro Desencuentros territoriales en el Cauca).
La anterior situación, tiene lugar en un Departamento con una profunda inequidad en la distribución de la tierra, de acuerdo con nuestra investigación plasmada en el libro de Estructura de la propiedad de la Tierra: “Mientras el 74,3% de los predios menores a cinco hectáreas cubren el 6,5% de la superficie censada, los predios mayores a mil hectáreas, que representan el 0,2% de estos, cuentan con el 60,1% de la superficie investigada”.
Bajo el anterior contexto, tal y como se observa en el mapa (abajo), los Resguardos coloniales y republicanos son una proporción considerable de la actual territorialidad indígena: 35 Resguardos en un área cercana a las 377 mil hectáreas.
Claro está, y en eso gravita gran parte de su complejidad, mientras hay casos como el de Toribio o Tacueyo, donde a pesar de ser resguardos coloniales, su legitimidad es prácticamente indiscutible; hay otros casos, como el de Belarcazar, donde la continuidad de la presencia indígena ha sido, aunque inobjetable, mucho más discontinua, y compartida con poblaciones afrocolombianas y de campesinos colonos.
Así mismo, casos como el de Corinto, Inza, Turmina, Caldono y Pueblo Nuevo introducen un mayor grado de tensión intercultural en la medida que los resguardos coloniales se traslapan con aspiraciones de constitución de Zonas de Reserva Campesina, o con la presencia de organizaciones campesinas como la ANUC. Con lo anterior, queremos remarcar que ni siquiera para el caso de un mismo departamento, el tratamiento al proceso de clarificación podría ser igual en todos los casos, pues se tratan de historicidades territoriales muy diversas y que responden a configuraciones territoriales difícilmente comparables.
En el caso del departamento de Caldas (ver la cartografía abajo), se observa una Gestalt de complejidad diferente, en la que las territorialidades coloniales de los resguardos de la Montaña, así como la de Cañamomo y Loma Prieta, se traslapan con la presencia -igualmente ancestral- de comunidades afrocolombianas (ancestralidad que es posible documentar a partir de 1879); así como con otros dos ordenamientos territoriales: el minero y el urbano.
Específicamente, Cañamomo y Lomaprieta es uno de los resguardos indígenas más antiguos de Colombia, creado mediante Cédula Real expedida por Carlos I de España el 10 de marzo de 1540 y siendo redefinidos sus linderos en el año 1627. Este resguardo cuenta con 4,836 hectáreas, y un total de 24,068 habitantes, distribuidos de la siguiente manera: 15,960 habitantes en jurisdicción de Riosucio y 8,102 habitantes en jurisdicción de Supía.
El Resguardo está conformado por 32 comunidades, 20 en Riosucio y 12 en Supía (Corte Constitucional, Sala novena de revisión, T-530, 2016). Sin embargo, vale la pena aclarar que la delimitación de este resguardo ha cambiado en el tiempo, de acuerdo con el Grupo de expertos de la Sentencia T-530: “ […] si bien se suele invocar un titulo colonial que traído a la actualidad abarcaría varios municipios de los actualmente existentes (abarcaría los actuales municipios de Cartago y Marmato), por múltiples circunstancias el horizonte se acotó a un área mucho menor y en todos los casos mesurable, comprendiendo una delimitación precisa.”
Sin embargo Cañamomo y Lomaprieta, se ha vuelto referente en materia de clarificación de resguardos coloniales, debido a una acción de tutela que en 2016 interpuso el Gobernador del Resguardo, alegando que diferentes agencias e instituciones del Estado (Incoder, Ministerio del Interior y autoridades mineras), desconocieron en diferentes oportunidades la existencia del territorio del resguardo, lo que resultó en la asignación de licencias y celebración de contratos mineros al interior del resguardo, poniendo en riesgo su existencia física y cultural.
Frente al anterior panorama, la Corte constitucional se pronunciaría por medio de la sentencia T-530 de 2016, que, en la orden segunda, le ordena a la ANT:
“[…] que priorice el proceso de delimitación y titulación de tierras de las comunidades étnicas asentadas en inmediaciones de los municipios de Riosucio y Supía, departamento de Caldas y, en especial, del Resguardo Cañamomo y Lomaprieta. Este proceso deberá estar terminado dentro del término máximo de un año contado a partir de la notificación de la presente sentencia, prorrogable por seis meses más con autorización previa de la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional”.
Vale la pena aclarar que el resguardo de Cañamomo Lomaprieta ha sido reconocido por el Estado colombiano a través de diversas resoluciones e informes, como el Informe de límites que elaboró el Instituto Agustín Codazzi (IGAC) en 1994 (Ver cartografía, abajo); así mismo, la propia Sentencia T-530 de 2016 de la Corte Constitucional y la posterior Resolución 4363 de 2018 de la ANT.
No obstante, y a pesar del absoluto reconocimiento, en la actualidad no hay un conocimiento exacto de los límites y traslapes que comprende el resguardo, y el proceso para realizarlo podría dar lugar a la generación de expectativas sobre el territorio de otros actores, lo que resulta en la generación de conflictos territoriales al interior del Resguardo. Específicamente con un proceso de aparente re-etnización del Pueblo Cumba y con la presencia ancestral de comunidades afrocolombianas.
Para efectos del cabal cumplimiento de la sentencia, la Corte le ordenó a la ANT la conformación de un grupo interdisciplinario de profesionales quienes debían producir un documento de recomendaciones acerca de cómo proceder frente a la delimitación territorial en la zona (Orden tercera).
El informe del grupo de expertos fue presentado el mes de junio de 2018. Allí se presenta una ruta metodológica para la delimitación y titulación del resguardo Cañamomo Lomaprieta que parte de la base de que el reconocimiento y la existencia del mismo y sus derechos territoriales no están en discusión. La ruta consta de tres etapas: 1) proceder a la delimitación externa o demarcación perimetral del resguardo, 2) adelantar el proceso de clarificación o delimitación interna que consiste en el análisis jurídico de los títulos de propiedad existentes al interior del área delimitada, lo que permitirá definir la situación legal de los predios reclamados por terceros o revindicados por las diferentes comunidades, y 3) emprender la fase de ampliación, saneamiento o reestructuración del resguardo.
4. Recomendaciones para superar la oposición entre Preexistencia Vs. Permanencia
Como es posible concluir del panorama legislativo anteriormente recorrido, la existencia de procesos de clarificación de tierras pertenecientes a Resguardos Coloniales y Republicanos en el actual ordenamiento territorial colombiano introduce una paradoja entre los derechos de “preexistencia” y “permanencia” en un mismo territorio para comunidades que actualmente se reconocen étnica y culturalmente de manera heterogénea, bajo legislaciones igualmente diferentes. La anterior situación, refleja las dificultades para consolidar en la ruralidad colombiana una organización territorial estable, causando inseguridad a los diferentes actores que hacen parte de ella.
De este modo, de la manera como el Estado escoja realizar los procesos de clarificación de títulos coloniales y republicanos podrían producirse dos tipos de efectos: bien sea el reconocimiento de territorialidades ancestrales y legitimas para comunidades indígenas, incrementando las solidaridades vecinales y el ordenamiento social de la propiedad rural; o, de otra parte, la introducción de tensiones y conflictos en las relaciones entre poblaciones indígenas, afrocolombianas, campesinas, e incluso habitantes periurbanos.
Vale la pena subrayar que las comunidades y habitantes anteriormente descritos conviven y forjan relaciones interculturales al interior de nuestro régimen multicultural; situación que -en no pocas ocasiones- las decisiones administrativas o jurídicas tienden a olvidar.
Así las cosas, nos aventuramos a proponer algunas líneas de recomendación para la realización futura de estos procedimientos:
1. Es conveniente y necesario en función de la economía procesal no crear una nueva norma. Por lo anterior, lo más lógico sería vincular cualquier posible iniciativa de clarificación de los títulos de resguardo colonial y republicano a la norma madre a la cual se encuentra articulado este procedimiento: el Decreto 1071.
2. En la medida que no se trata solamente de un procedimiento jurídico, sino al mismo tiempo etnohistórico y poblacional. Los procesos de clarificación deberían contar, más allá del hallazgo y validación material del documento de titulo, con varios caminos de sustentación. Podría ser, en primer lugar, el titulo mismo, si lo hubiere; en segundo lugar, a través de otros documentos expedidos por el Estado; y, en tercer lugar, en caso de no contar con ninguno de los ítems anteriores, debería ser suficiente demostrar el asentamiento poblacional ininterrumpido de la comunidad indígena.
3. En correspondencia con la Sentencia T-530 de 2016, se sugiere que cualquier procedimiento al respecto, incorpore un enfoque de dialogo intercultural. Lo anterior para tener en cuenta las posibles conflictividades que las decisiones tomadas puedan suscitar en el territorio. Igualmente, sería deseable contar con una estrategia de dialogo y prevención de conflictos territoriales, en consonancia con el Articulo 55 del Decreto 902 de Reforma Rural Integral.
