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Falta terminar las reformas legales e institucionales para el nivel regional, creando pliegos que no permitan manipulación, y modificando la elección de los contralores territoriales para que no se escojan con criterios políticos.
El #AlmuerzoConLíderes de esta semana -transmitido en directo por Periscope (@LaSillaLíder)- contó con Juan Martín Caicedo, Pdte. de la Cámara Colombiana de Infraestructura.
El ex alcalde de Bogotá sostiene que los cambios en materia de infraestructura son revolucionarios, pero que persiste la amenaza de que la corrupción a nivel local comprometa los resultados de algunas obras regionales. Que falta terminar las reformas legales e institucionales para el nivel regional, creando pliegos tipo que no permitan manipulación, y modificando la forma de elección de los contralores territoriales para que no se escojan con criterios políticos.
Álvaro Forero: Hoy hemos invitado al doctor Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura, para hablar del liderazgo del sector de la infraestructura del país. Acaba de culminar el Congreso de Infraestructura en Cartagena, que fue muy exitoso no solo por el volumen de la asistencia -más de 3000 personas- sino también porque mostró la importancia que tiene la infraestructura en la vida del país en este momento. Asistió todo el gabinete, más el Presidente y el Vicepresidente.
Queremos que nos ayude a entender el tamaño del liderazgo en el sector de la infraestructura.¿Empezando por qué Colombia está tan rezagada en materia de infraestructura de transporte? ¿Por qué nos costo tanto tiempo y tanto trabajo atacar el tema?
Juan Martin Caicedo: Por varias razones. Primero, muchas veces hicimos ajuste fiscal sacrificando la inversión en infraestructura, por décadas. Segundo, nos faltó visión. A la autoridad monetaria le parecía que construir un túnel ambicioso de muchos kilómetros le resultaba inflacionario al país, porque era muy costoso. Tercero, la constitución de 1991 protege y predefine el gasto social, donde no se incluye la infraestructura, entonces lo que quedó al margen fue lo que pudimos invertir en infraestructura. Y cuarto, comparados con la región terminamos haciendo un PIB de infraestructura que hace 5 años llegaba al 1%, hoy ya estamos hablando de un PIB de infraestructura del 2,5%, eso es una inversión anual aproximada de 10 billones de pesos.
Esas fueron las razones que nos forzaron a acumular un rezago que obviamente resultaba muy difícil de entender, de cara a un país que ya ha suscrito 15 tratados de libre comercio y tiene que insertarse en un mundo globalizado a través de buena infraestructura.
AF: Además, la infraestructura no era una bandera políticamente rentable, se usaba a con fines políticos para carreteras pequeñas, que son las que les interesa a los alcaldes y que generan créditos políticos. Pero las vías interdepartamentales no eran muy interesantes políticamente. ¿Qué hubo que hacer para empujar esa palanca de las vías grandes? Teniendo en cuenta los problemas financieros, institucionales y legales que se tuvieron que superar antes de empezar a mover la locomotora de la infraestructura.
JMC: Tres pasos fundamentales se dieron. Desde hace 5 años venimos haciendo lo que hizo en su momento el sector eléctrico, que fue darle soporte institucional al sector. No teníamos buenas herramientas de planificación. Había entidades donde primaba el criterio político sobre el técnico. El viejo INCO (Instituto de Concesiones) que duró siete años en las dos administraciones de Álvaro Uribe, tuvo 12 directores a lo largo de esos siete años, por razones políticas. Ese INCO fue reemplazado por una entidad de corte eminentemente técnico, que es la Agencia Nacional de Infraestructura. Regentada por una persona que viene del sector privado, de una de las consultoras más importantes del mundo. Con él se pueden tener discusiones de tipo técnico-jurídico, pero hay un soporte técnico y la calidad del diálogo entre el sector público y privado ha mejorado sustancialmente.
Lo primero que hizo el gobierno fue darle un soporte de institucionalidad robusta al sector, creando entidades con más fortaleza técnica que política. Segundo, un andamiaje normativo que ha sido propicio para que los privados, como sucedió en Chile, Inglaterra y en todo el mundo, para que ayuden a construir la infraestructura. Así el Congreso de la Republica expidió, gracias a la iniciativa del Gobierno, una serie de leyes. Menciono solamente tres que han sido sustanciales: La Ley 1474 del 2011, gracias a la cual ya no se pueden licitar proyectos en Colombia que no tengan estudios maduros. Esto conduce a que se acaben los pleitos. Antes se decía que alrededor de las obras habían más abogados que ingenieros, porque se licitaban proyectos con estudios muy precarios. El constructor descubría a mitad del camino que el proyecto no valía 100 sino 200, entonces le ponía un pleito al Estado. Eso se acabó gracias a esta ley. También la Ley de APP que establece un punto de quiebre en relación a las viejas concesiones. Antes los usuarios se quejaban de que los concesionarios no entregaban las obras. Esto sucedía porque el concesionario se recostaba en la caja del peaje y no entregaba la obra. Eso ya no se puede hacer. Esta ley establece que el Estado no le entrega los medios de pago al concesionario, si no en la medida que vayan entregando la obra. No hay anticipos en las concesiones. Además, esta ley plantea una serie de incentivos a los privados que decidan hacer propuestas para hacer infraestructura. Finalmente, la Ley de Infraestructura trata que los problemas que impedían que las obras se ejecutaran a tiempo como la adquisición de un predio o el licenciamiento ambiental se resuelvan agilizando estos procedimientos. Además de la institucionalización y el marco normativo propicio, entendimos que esto era con plata. Algunos ministros de hacienda llegaron a ser esquivos en las decisiones que tenían que ver con infraestructura con el argumento de que eso le resultaba muy caro al país. El costo que pagamos fue tener un rezago de 50 años en materia de carreteras que hasta ahora estamos empezando a superar.
AF: Ese es un ejemplo clásico de lo que el profesor de Harvard y experto en temas colombianos James Robinson dice: “no es la economía la que moldea las instituciones sino las instituciones las que modifican la economía.” Cuando hay voluntad política se modifican las instituciones. Si se aplicara esto a combatir la corrupción, tendríamos los mismos cambios.
Esa es la dimensión del reto institucional, el otro es el reto económico. Hablemos de cifras. ¿Cuánto vale el retraso de la infraestructura básica de Colombia?
JMC: Hay que mirarlo a la luz de las inversiones que está haciendo el país. Estas van a ser esenciales para superar el rezago. Colombia está haciendo en este momento una inversión en infraestructura aproximada a los 70 billones de pesos. Lo que equivale al rezago que teníamos. Este dinero se esta invirtiendo en estos cinco años. Algunos de esos billones de pesos apalancados con vigencias futuras. Esto a veces la gente lo critica porque compromete presupuestos futuros. Sin embargo, se explica porque las carreteras que vamos a construir no las vamos a utilizar solo los colombianos de ahora, también las futuras generaciones. Tiene una lógica el mecanismo de la vigencia futura. Estos 70 billones están representados en las vías de cuarta generación, modernización y ensanches de los aeropuertos, la recuperación de la arteria fluvial más importante del país que es el rio Magdalena, recuperar los ferrocarriles y construir la red básica de carreteras del país. Esta última va a estar completa hacia el año 2021.
Vídeo parte 1 –
AF: De esos recursos, ¿cuántos pone directamente el Estado?
JMC: La Ley de APP establece dos modalidades. La APP pública y la APP privada. Las públicas son, por ejemplo, las concesiones de cuarta generación. Es una concesión en la que el Estado saca una licitación, el concesionario se financia y el medio de pago son las vigencias futuras. Las cifras son muy significativas: entre concesiones de cuarta generación e iniciativas privadas estamos sumando 35 billones de pesos. Esto muestra la dimensión del esfuerzo colosal que está haciendo el sector privado. De esos 35 billones de pesos que ya están reflejados en hechos concretos, 10 billones de pesos corresponden a iniciativas presentadas por particulares.
AF: Detrás de toda transformación hay liderazgo, sin este no hay cambios positivos. Además del rol que ha jugado el Presidente de la República, que tiene un gran mérito, miremos el rol que han tenido el vicepresidente Germán Vargas Lleras y el sector privado. La Cámara Colombiana de Infraestructura es un gremio unido, propositivo, que ha tenido un papel importante ya que el papel de los privados ha cambiado y han tenido que adaptarse a modelos nuevos. ¿Cuáles han sido los liderazgos importantes que se han visto en esta revolución de la infraestructura?
JMC: El primer hito importante fue cuando el presidente César Gaviria arrancó con la liquidación de Colpuertos, que era una entidad ineficiente. Entregó a los privados el manejo de los puertos y el resultado ha sido tan exitoso que los puertos han resultado bajando las tarifas en un 70%. Un segundo hito es este esfuerzo en institucionalidad en un marco normativo propicio y en entregarles recursos al sector es del 2010 hasta acá. Además, la calidad del dialogo entre el sector privado y el sector público ha servido para impulsar estas cosas. El nacimiento de la Cámara de la Infraestructura coincide con un reclamo de la ingeniería colombiana de que se creará la institucionalidad que se requería, que se dotara de recursos al sector, que se dictaran unas normas para que el privado llegara debidamente incentivado a participar en el desarrollo de la infraestructura. Esos han sido los hitos.
Vídeo parte 2 –
AF: El otro reto institucional está a nivel de las regiones, ustedes desde la Cámara están denunciando preocupaciones sobre la corrupción en la contratación local de obras de infraestructura. La cual está majeando cifras gigantescas por el crecimiento de la inversión en infraestructura. Institucionalmente es muy frágil el mundo local. Por ejemplo, los jefes de las contralorías territoriales son escogidos por políticos. Incluso los concursos son diseñados por políticos, ya no son los tribunales judiciales los que presentan ternas de candidatos. Usted ha insistido mucho en los pliegos tipo, para que cada municipio no haga unos pliegos de licitación adaptados al amigo que quieren gane la licitación. Como veíamos, sin avances en instituciones no hay cambios de fondo, ese es un paso grande que tiene que dar el país.
Obviamente la clase política tiene resistencia hacia esos cambios. Hay que cambiar la forma de elección de los contralores departamentales y municipales, y la forma de hacer las licitaciones. ¿Cuál ve usted que puede ser el camino para que el sector privado, la sociedad civil y los medios presionen a la clase política que no quiere soltar esos feudos políticos que terminan convertidos en corrupción?
JMC: El simple hecho de la corrupción justificaría el reclamo que hemos planeado. Pero además, hay otro fenómeno en las regiones que nos ha obligado a reclamar más democracia en la contratación, donde haya pluralidad de oferentes. Este fenómeno es que las pymes de ingeniería, que son la mayoría de empresas de ingeniería, se están quedando por fuera, cuando son empresas de bien. La corrupción les cierra las puertas, ya que los requisitos habilitantes conducen a que el contrato quede en manos de un único oferente. Pliegos hechos a la medida. Eso se corrige revisando el papel de las contralorías e imponiendo como obligatorio el modelo del pliego estándar, sin dejar eso en manos de los alcaldes. Las cifras son preocupantes pero esto sucede por el pretexto de la autonomía regional.
AF: ¿Cómo ve el impacto de esta revolución en la infraestructura? ¿Cuándo vamos a empezar a andar por esas carreteras?
JMC: Muy pronto. Más allá de que en el 2022 la red básica va a estar lista, hay que recalcar que en el congreso de Cartagena, Planeación Nacional presentó el borrador de un CONPES sobre vías terciarias que van a ser esenciales para el postconflicto. Esas vías van a valer entre 48 y 50 billones de pesos que tendremos que invertir en los próximos años. Utilizaremos experiencias técnicas de países como Chile. Así vamos a tener las carreteras arteriales, las que nos llevan a los puertos y estas carreteras terciarias, de aquí al 2035. La otra resultante de esta revolución es que gracias a la infraestructura y la vivienda, la economía se mantiene en unos niveles aceptables, porque en la media en que se cayó la renta petrolera, son la vivienda y la infraestructura las que están empujando el crecimiento de la economía. Estamos proyectando para finales de este año un crecimiento del 3%, que es muy aceptable frente a nuestros vecinos de la región.
AF: Se han hecho muchas cosas bien, pero ¿qué le preocupa a usted hacia delante?
JMC: Nos preocupa que este boom de infraestructura se contrate de manera transparente. Hace poco estuvieron aquí los funcionarios de la OCDE y llegaron a la conclusión de que en el nivel nacional la contratación funciona de manera muy transparente, sin embargo, no sucede lo mismo en el nivel subnacional. Entonces tenemos una revolución a mitad de camino en lo que se refiere a la transparencia. Ese es el gran reto. El país no nos perdonaría que estas grandes sumas que vamos a invertir en infraestructura se contraten de manera no transparente. La solución para la falta de transparencia vuelve a llegar a tema de la institucionalidad y al pliego estándar.
AF: Ayer escuché la historia del alcalde de Uribe, Meta, que en un territorio dominado tradicionalmente por las FARC derrota a las FARC. Sin embargo, para llegar a Uribe es necesario tomar una avioneta pequeña o hacer un viaje en carro de ocho horas, por una carretera que tiene un tramo largo de pésima calidad. Esos son los retos del postconflicto. Un alcalde que le gana a las FARC pero que está aislado con una problemática social importante. Cuando esta zona tenga carreteras, el municipio se va a poder integrar realmente al resto de la sociedad.
JMC: En el Consejo Gremial del cual hace parte la Cámara que yo presido hemos hecho una discusión muy interesante en el sentido de que es bueno que el proceso de paz se encuentre con un clima de transparencia en lo que tiene que ver con la contratación. Porque si no, no le daríamos un buen ejemplo a la guerrilla, que se va a incorporar a la vida política del país.
Hemos construido, a lo largo del tiempo, instituciones para la corrupción. Es increíble que discrecionalmente un alcalde corrupto, de la mano con un contratista corrupto puedan construir los pliegos a la medida de un determinado interés. Es una institución para la corrupción. Tenemos que eliminar esto, ya que no seria bueno para el país encontrarnos con la paz firmada con la guerrilla, pero con instituciones que siguen propiciando la corrupción, especialmente a nivel regional.
AF: Algunos hacen la crítica que estos grandes proyectos los están manejando pocas empresas. ¿Cuál es la realidad de esa situación?
JMC: Es evidente que una obra grande la tiene que realizar y ejecutar un consorcio grande. Eso es una regla de oro de la ingeniería. Lo que es importante es que esas empresas grandes subcontraten en términos dignos a las medianas y pequeñas empresas. Estamos construyendo de manera concertada con el gobierno una política pública para las pymes. Son 88.000 pequeñas y medianas empresas de ingeniería. Estos contratos grandes han quedado en manos de diez o veinte grandes consorcios, pero han sido esos grandes consorcios consecuentes con una política solidaria que ha predicado la cámara y que apunta en tres direcciones. Uno, racionalizar los requisitos financieros, porque no se le pueden pedir los mismos requisitos a una empresa grande y a una pequeña. Dos, acabar con la corrupción que le cierra la puerta a las pequeñas y medianas empresas en las regiones. Finalmente, recuperar la figura del anticipo para el pequeño empresario que no tiene crédito. De otra forma, no tiene como empezar el flujo de caja del proyecto. El gobierno anunció que se revindicará la figura del anticipo para el pequeño y mediano, pero ese dinero se va a un fideicomiso, es decir, que no hay riesgo de perder el dinero.
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