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En el #AlmuerzoConLíderes de esta semana – transmitido en vivo por Periscope (@lasillalider) – hablamos con Marcela Meléndez, Ph.D. en Economía de Yale University, MBA de Yale School of Management y Economista de la Universidad de los Andes, para entender el tamaño de la contratación multimillonaria en la infreatructura en las regiones, sus riesgos y cómo mitigarlos.
A partir de un estudio sobre contratación pública para la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Meléndez sostiene que hay poca transparencia y mucha discrecionalidad en los 11 billones de pesos que invierten anualmente los municipios y departamentos.
En el #AlmuerzoConLíderes de esta semana – transmitido en vivo por Periscope (@lasillalider) – hablamos con Marcela Meléndez, Ph.D. en Economía de Yale University, MBA de Yale School of Management y Economista de la Universidad de los Andes, para entender el tamaño de la contratación multimillonaria en la infreatructura en las regiones, sus riesgos y cómo mitigarlos.
A partir de un estudio sobre contratación pública para la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Meléndez sostiene que hay poca transparencia y mucha discrecionalidad en los 11 billones de pesos que invierten anualmente los municipios y departamentos.
-Vídeo parte 1-
Álvaro Forero: Hoy hemos invitado a Marcela Meléndez, economista y profesora de la Universidad de los Andes. Queremos que nos ayude a entender el reto que afronta la multimillonaria contratación de infraestructura en las regiones.
Marcela ha venido haciendo estudios de números y percepción sobre este tema para la Cámara Colombiana de Infraestructura. En La Silla Líder tenemos la preocupación de que este tema no se está mirando con suficiente atención. Además de la contratación de las 4G hay otra muy grande que se hace a nivel regional, con las instituciones políticas y legales locales de siempre, que no se han adecuado a la situación actual. Por eso, los riesgos de corrupción y de mala contratación son enormes. Queremos que nos ayude a entender el tamaño del problema y qué se puede hacer.
Marcela Meléndez: Con la Cámara Colombiana de Infraestructura hicimos un ejercicio usando los datos del SECOP, sistema electrónico de contratación pública. Creamos una base de datos que tiene el 100% de los contratos realizados en 2014. Son 11.141 procesos que se contrataron a través de los gobiernos sub-nacionales, tanto departamentales como municipales.
Tomando en cuenta lo que se contrató en Bogotá, lo que se contrató a través de los sistemas de transporte masivos y también las contrataciones de tres entidades de orden nacional que contratan para las regiones: la Aerocivil, el INVIAS y las CAR. Estos 11.141 procesos suman 10,4 billones de pesos en 2014 a nivel sub-nacional, sin tener en cuenta las contrataciones de concesiones y las 4G. Para entender la magnitud de este presupuesto se pueden hacer varias comparaciones. El presupuesto de educación es de 23 billones, es decir, casi la mitad de este presupuesto es el que se contrata a través de los gobiernos sub-nacionales. Esto es mucho dinero, que si se ejecuta bien puede ser una bendición.
AF: Es decir que de los 35 billones, que son el presupuesto total de infraestructura contratado hasta ahora, solo el año pasado fueron 10 billones a nivel local. Eso es tres o cuatro veces el presupuesto de la mayoría de los ministerios en Colombia. Hay que entender esa dimensión para saber los beneficios y los riesgos. Porque nadie se preocupa mucho por ese tema. El Gobierno hizo un acuerdo de transparencia con algunos alcaldes, pero siguen siendo algo voluntario. El problema normalmente no está en las grandes ciudades si no en las ciudades intermedias.
¿Cuál es la percepción de los contratistas de obras públicas en torno a lo que sucede en la contratación regional?
MM: El módulo que hicimos es una encuesta que llegó a 390 firmas que ofrecen servicio de ingeniería, repartidas entre consultores, constructores y concesionarios. Los resultados son chocantes, pues la percepción es muy mala.
Sólo 34% de los encuestados considera que los procesos de contratación pública a nivel nacional son transparentes. El porcentaje va cayendo cuando uno baja al nivel sub-nacional. A nivel municipal el porcentaje es del 11%.
Algo dramático en la encuesta es que los pequeños siempre tienen una percepción peor que los grandes. Lo que se puede deducir es que los grandes pueden jugar en el escenario de la contratación, mientras los pequeños se están quedando por fuera. La percepción que esto genera es que, incluso si es una percepción injustificada, hay algo que está funcionando mal y que debe cambiar, porque es insólito que haya una percepción tan mala de cómo sucede la contratación.
AF: Alguien podría decir que esta opinión la comparten los colombianos. Sin embargo, no es una opinión cualquiera. Es una opinión informada, de personas que licitan y que viven del negocio de contratar obra pública. Lo que demuestra es que no hay confianza del sector sobre las autoridades municipales para contratar. Lo increíble es que pretendamos que se inviertan esos 10 billones, en esa situación, y que no pase nada. Evidentemente, habrán consecuencias, ya que esto trae consigo mala calidad de la obra, se escoge gente incapaz, que hace ajustes inconvenientes durante el proceso. ¿Cómo podríamos medir el costo de esa falta de transparencia?
MM: El costo es la infraestructura inexistente o de mala calidad. Un alto porcentaje de los contratos, tanto en número como en valor tiene objetivos de mantenimiento involucrado. Se pensaría que si se gasta mucho en mantener y rehabilitar obras deberíamos tener infraestructura de excelente calidad. Pero realmente la calidad de la infraestructura es a lo sumo regular. Además, el país construye con una inversión mínima en estudios. Esto es algo insólito que habla del afán político.
Se contrata sin hacer estudios. Solo el 6% de los contratos de 2014 involucran algún tipo de estudios. Por eso, muchas veces no se sabe cuánto va a costar una obra, ya que eso lo dice el estudio. Hace falta tanto simplificar los modos de contratación como estandarizar los procesos.
Al mirar los resultados por modalidades de contratación ninguno de los mecanismos sirve para atraer a un mayor número de competidores, además, la cantidad de procesos que cierran con un solo oferente es demasiada. Hay muchos procesos a los que llega solo un oferente.
Por ejemplo, un contrato pequeño puede ser poco atractivo para que llegue mucha gente. Por eso deberíamos asumir que un proceso de competencia no es útil, en lugar, deberíamos asumir que realizamos contrataciones directas y hacerlas de la mejor manera posible. También hay contratos en los que al inicio llega más de un oferente y el contrato se cierra. Se diseñan requisitos habilitantes que terminan apuntando a uno solo. Si uno es bien pensado, se puede asumir que queremos defendernos de la corrupción y por eso se diseñan de a manera más juiciosa estos filtros. Si uno es mal pensado, se puede asumir que se hace todo para que solo el amigo pueda conseguir el contrato.
AF: Para el alcalde bien intencionado estos sistemas son un obstáculo. Para el alcalde mal intencionado estos excesos formales son muy útiles. Le permite aparecer formalmente cumpliendo la ley, mientras la manipula.
MM: Aquí los procesos de competencia ni siquiera sirven para conseguir algo más barato. Si yo creo que la obra vale 50 millones me cobran 50 millones. ¿Para qué hacemos el proceso de competencia? El país debe transitar a unas modalidades simplificadas de competencia, donde haya una distinción básica que es el rango del valor sobre la cual se va a contratar. Además, debe haber una reglamentación de la contratación directa, donde haya una pauta de cuánto se debe pagar por las obras.
-Vídeo parte 2-
AF: También hay que quitarle el tema de la contratación exclusivamente a los abogados. Esa es una visión formalista que no es efectiva. Además de analizar si se cumple la ley o no, debemos mirar estadísticas sobre la efectividad de la contratación.
MM: Por ejemplo Colombia creó Colombia Compra Eficiente, la entidad que maneja la Paca Zuleta. Es un gran invento que está tratando de transformar el sistema de compras públicas. Sin embargo, el impacto de esta entidad solo llega al orden nacional. Nada de esto puede ser obligante a nivel regional. No tiene sentido que las regiones se inventen los requisitos que le deben exigir a un contratistas.
AF: El fenómeno del clientelismo, donde las regiones están a merced de unas castas políticas y económicas se refleja en esto. Las localidades exigen autonomía. ¿Qué soluciones hay para hacer una contratación más transparente y más eficiente?
MM: Esta el tema de los pliegos y de definir los requisito habilitantes. El sistema de la mínima cuantía, me gusta aunque no totalmente. Aquí se presentan oferente para un contrato, se escoge el que tiene el menor precio y después se revisa si cumple con los requisitos. Aquí se puede tener al más barato. Lo que le cambiaría a la mínima cuantía es que no debería estar hecho específicamente para contratos pequeños. Deberían haber procesos complejos cuando sean contratos enormes, para el resto es necesario simplificar. También es necesario estandarizar algunos procesos para promover la competencia.
AF: ¿ Porqué no están estandarizados los pliegos? ¿Por falta de voluntad política?
MM: Se debe a la interpretación que se le da a la autonomía regional. Colombia Compra Eficiente ha hecho un esfuerzo por estandarizar los requisitos habilitantes de los contratos, eso lo cumplen las entidades del orden nacional. Pero no hay forma de controlar que el gobierno municipal y departamental se integren a esta estandarización, pues tienen autonomía y pueden inventar estos requisitos.
AF: El otro tema en el que queremos insistir es el del control fiscal. Hoy es prácticamente inexistente, ya que la corrupción está en manos de actores políticos, y estos actores escogen a quien los vigila. El control fiscal puede volverse cómplice. La elección de los contralores no debería ser por los concejos, porque la elección queda en mano de políticos. ¿Que opina?
MM: Me asustan las contralorías ya que nadie los controla. Han sido focos de cosas inadecuadas. Deben ser nombrados por vía meritocrática. Creo en la idea del control cívico. En el pueblo pequeño deberían ser representantes de la sociedad civil los que hagan la contraloría de lo que hace el alcalde con la plata.
AF: Teniendo en cuenta la complejidad técnica y jurídica de la contratación, el formalismo es el peor enemigo de la transparencia.
MM: Hay que diseñar sistemas de información que sean transparentes. Se deben establecer mecanismos para que este tipo de información esté disponible para todo el mundo. Queremos también hacer este estudio el otro año, para analizar la evolución. También, es interesante hablar acerca de las soluciones que se dieron en la encuesta. La que sale en primer lugar es sancionar de forma eficaz a quien cometa acciones de corrupción. Hay que tener esto en cuenta. El sistema judicial no funciona, es necesario que cuando haya evidencia de un acto corrupto haya una sanción real.
AF: Los contralores tienen mucho poder. En pocos países el mismo funcionario administrativo, no elegido electoralmente, puede investigar, sancionar y embargar. Los contralores tienen herramientas, pero están en manos de la política.
MM: Hace falta pedagogía para entender qué es un acto corrupto y qué no. Por ejemplo, las empresas pequeñas consideran que el intercambio que se da, cuando un alcalde le da un puesto a un amigo, eso no es corrupción. Tenemos que tener claro que hay cosas que están mal pero que no necesariamente es corrupción.
AF: Gracias por ayudarnos a entender las dimensiones y riesgos de la contratación pública a nivel local. Las probabilidades de que exista corrupción son enormes y se debe tomar cartas en el asunto. Las soluciones son institucionales, de orden legal y de las entidades de contratación. Usted propone simplificar y estandarizar. Además, hay que tener en cuenta el control fiscal.
MM: No hay que quedarnos con reformas a nivel nacional, hay que extender lo bueno que hemos hecho a nivel sub-nacional.
**Datos suministrados por Marcela Meléndez en relación a lo discutido en #AlmuerzoConLíderes
