Rodrigo Lara sostuvo que “con un buen sistema de control fiscal se pueden dejar de prohibir cosas, se puede permitir la reelección, diciendo que no se pueden utilizar recursos públicos para la campaña. En Estados Unidos y Francia se reeligen, ese no es el verdadero problema de lógica. La lógica en Col es que como no hay un control verdadero, todo se prohíbe.”

La Red Líder entrevistó al Representante a la Cámara por Bogotá Rodrigo Lara, sobre su diagnóstico crítico y propuestas con respecto a los problemas de los órganos de control fiscal en el país. Sostiene que “con un buen sistema de control fiscal se pueden dejar de prohibir cosas, se puede permitir la reelección, diciendo que no se pueden utilizar recursos públicos para la campaña. En Estados Unidos se reeligen, en Francia se reeligen, ese no es el verdadero problema de lógica. Pero la lógica en Colombia es que como no hay un control verdadero, todo se prohíbe.”

LRL: ¿Qué evaluación hace del estado actual del control fiscal regional? ¿Está politizado? ¿Por qué?

El sistema de control fiscal en Colombia está en crisis. Primero, por su origen eminentemente político. El Congreso elige al Contralor General de la República y a las 63 contralorías departamentales y municipales las elige o la asamblea o el concejo municipal, pero en realidad el que elige el órgano que controla a éstos,  es decir la rama ejecutiva. El Congreso sirve de notario en la elección de los contralores y eso lo demuestra la historia. El Congreso, por su debilidad e inexistencia de partidos, termina eligiendo al contralor que imponga la rama ejecutiva, y ocurre exactamente lo mismo a nivel departamental y municipal.

LRL: ¿Cómo afecta la politización los resultados del control fiscal?

Los congresistas, diputados y concejales obtienen cuotas de poder burocrático regional en las contralorías, pero realmente la decisión grande la toma la rama ejecutiva, y eso es un contrasentido, porque la contraloría es el órgano más importante de vigilancia y supervisión. Esa es la verdadera herramienta contra la corrupción y con la que el Congreso de la República puede ejercer control político. Esa politización lleva a que la Contraloría no pueda cumplir su rol a cabalidad.

En segundo lugar, un problema notorio de la Contraloría es la inexistencia de responsabilidad fiscal clara. Es un régimen supremamente amplio, donde la discrecionalidad es muy grande y donde el ámbito de competencia y la aplicación del control fiscal es muy alta. Nosotros tenemos un sistema de control fiscal no jurisdiccional. En Europa los sistemas de control fiscal son jurisdiccionales.

Esas son las tres crisis del sistema fiscal en Colombia. Uno, la politización; dos, su dependencia de la rama ejecutiva; y tres, la inexistencia de un régimen preciso de responsabilidad fiscal, de un ámbito de competencia puntual.

LRL: ¿El sistema colombiano de contralorías de dónde proviene? ¿Es el adecuado?

En el mundo existen dos grandes modelos de control fiscal: los modelos de familia anglosajona y los europeos continentales. Colombia es un híbrido de los dos. Para entender cómo funciona esto, primero hay que explicar los dos modelos.

En los países anglosajones existen las comisiones de auditorías “Audit Commissions”, las cuales son elegidas por el Parlamento o por el Congreso con el propósito de que informe al Congreso sobre la ejecución de los recursos públicos. El rol de esas auditorías es presentar informes, no sancionar. Por otro lado, en los países anglosajones existe una particularidad y es que la autonomía de los municipios no existe en la constitución. Hay una tradición de descentralización pero, no hay una figura jurídica que se llama autonomía de las entidades territoriales que le impida al gobierno entrar y revocar las decisiones de los alcaldes. En síntesis, el sistema es coherente. En Estados Unidos un Congreso poderoso decide sobre el ejecutivo y en Inglaterra lo hace su Parlamento.

Por otro lado, los países europeos continentales tienen el derecho administrativo. Este modelo se diferencia en dos cosas de los países anglosajones. Primero, los municipios tienen autonomía. Segundo, las decisiones de los funcionarios públicos van en un vehículo, que es una figura jurídica llamada “actos administrativos”. Partiendo de esas dos realidades, se diría que en toda Europa continental el control fiscal es ejercido por tribunales, es decir, por jueces especializados en temas fiscales, porque solo ellos pueden anular los actos administrativos.  Para que un juez pueda anular necesita una norma o un código de responsabilidad fiscal.

En Colombia tenemos un híbrido, que nos permite mezclarlo todo pero sin tomar decisiones sistémicas. En 1923 llegó la Misión Kemmerer, como asistencia técnica por parte del gobierno norteamericano para organizar las finanzas públicas colombianas y para administrar la ejecución para la distribución de los recursos por la indemnización de Panamá. La Misión decidió acabar con el tribunal de cuentas existente en el país y reemplazarla por una auditoría, creando la Contraloría General de la Nación. Se decidió que el contralor debía ser nombrado por el Congreso de la República.

El problema es que es un Congreso muy débil y eso genera que el nombramiento termine siendo por el ejecutivo. El segundo problema que se presenta es, que aunque el control anglosajón sólo presenta informes, el colombiano dice que no es suficiente. Esto debido a que está creada la figura de actos administrativos y se necesitan unas sanciones, pero como el Contralor escogido no es un juez, que son los únicos que pueden sancionar, se crea otro híbrido llamado “sanción administrativa”, para que el contralor aparte de hacer control fiscal, pueda ejercer sanciones de tipo administrativo. Y las sanciones administrativas desencadenan en el contencioso administrativo, o sea ante los jueces en el Concejo de Estado, que es un órgano no especializado en asuntos financieros o administrativos. Ese es el sistema de control fiscal colombiano.

Sumado a esto, hay otra característica aún más absurda. Las comisiones de auditoría son únicas y no tienen presencia en el territorio. En Colombia se nos ocurrió en 1991 descentralizar el control fiscal. Tenemos un sistema sin régimen definido, sin competencias reales de sanción de los actos administrativos y con unas contralorías municipales y departamentales carentes de métodos estandarizados. Existen 64 auditorías distintas a parte de la nacional, en donde no trabajan igual, no leen igual los libros y no interpretan de la misma manera los hechos, porque es discrecional.

LRL: ¿Usted propuso en el trámite de la reforma de equilibrio de poderes una alternativa a las contralorías? ¿Cuál fue? ¿En qué consiste?

Algunos hablan de un examen meritocrático para escoger a los contralores. Yo no puedo hacer un control meritocrático para la terna de los contralores departamentales y municipales y no para el Nacional, todos deben ser iguales. Lo que es político acá también debe ser político allá. Otros dirán que eliminemos las contralorías municipales y departamentales, y nos quedemos solo con la nacional, lo cual podría ser bueno. Pero los alcaldes y gobernadores van a decir que eso se presta para que los congresistas negocien con los contralores electos por ellos y les pongan en sus departamentos cuotas de extorción.

Lo que yo propongo es crear un Tribunal de Cuentas y acabar con la figura de las contralorías por varias razones:

Primero, porque necesitamos un órgano de naturaleza jurisdiccional que anule los actos administrativos por carácter de especialidad.

Segundo, porque necesitamos un régimen de responsabilidad fiscal preciso y exacto, que no se preste a discrecionalidades.

Tercero, porque se necesita un órganos jurisdiccional ajeno al Congreso y ajeno a la rama legislativa.

Cuarto, lo que se propone es que la conformación del Tribunal de Cuentas sea por medio de un concurso de carrera administrativa que seleccione a los mejores y que los mejores hagan carrera internamente, para que solamente se deban al órgano y al Estado, sin riesgos de influencias políticas.

Quinto, porque en mi proyecto de acto legislativo una de las funciones primordiales del Tribunal de Cuentas es asistir e informar al Congreso de la República con un control político. Así se fortalece y se equilibra el poder del Congreso.

Es pasar a un sistema jurídicamente coherente, como el Tribunal de Cuentas, salir del híbrido de la auditoría, haciendo una reforma de fondo para tener un verdadero equilibrio de poderes.

LRL: ¿Qué sucedió con sus propuesta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes?

La presentamos dentro del proyecto de equilibrio de poderes. Yo le manifesté al Ministro del Interior Juan Fernando Cristo que de verdad quería equilibrar los poderes, dándole una herramienta al Congreso de la República para poder hacer control político y poder equilibrarse con la rama ejecutiva, y como una herramienta eficaz ante la corrupción.

Al Congreso le gustó mucho la propuesta porque los congresistas vieron una forma de ponerle freno a la ejecución libre de los alcaldes y gobernadores, que se volvieron jefes de todo el mundo y que nadie los controla. Si acaso, los controla la Procuraduría.

LRL: ¿Es viable que el Congreso reforme el actual sistema de contralorías territoriales?

Al Congreso le interesa porque lo fortalece. Yo creo que si uno le explica los beneficios de fortalecer el control político y fortalecer el control sobre entidades territoriales, les va a interesar. El apoyo que recibí fue impresionante. Nos derrotaron porque el Gobierno decidió que fuera así, porque el Ministro del Interior no quería sacar esa reforma porque no quería enemistarse con el Contralor, que además estaba recién llegado y no quería embancarse en una reforma tan ambiciosa y es comprensible.

Yo voy a volver a presentar este proyecto en el mes de julio, quiero volver a darle debate y para eso es necesario empezar a abrir el mismo. Es un tema técnico y complejo. Explicarlo es muy difícil. Por eso necesitamos de foros académicos. Yo creo que esta sería la verdadera reforma del Estado colombiano y del equilibrio de poderes. Con un buen sistema de control fiscal se pueden dejar de prohibir cosas, se puede permitir la reelección, diciendo que no se pueden utilizar recursos públicos para la campaña. En Estados Unidos se reeligen, en Francia se reeligen, ese no es el verdadero problema de lógica. Pero la lógica en Colombia es que como no hay un control verdadero, todo se prohíbe.

Corrupción desatada en las regiones #ReformarContraloríasYa

La Cámara Colombiana de Infraestructura denuncia que “se corrompió la contratación en las regiones”. Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara, sostuvo en Revista Semana que existe una “situación muy grave en los municipios, porque a mayor inversión mayor la corrupción”.

Se refiere al aumento de la inversión pública en infraestructura. “La mayoría de los organismos de control, especialmente regionales, se están haciendo los de la vista gorda”, agregó.

Estas denuncias refuerzan la necesidad de introducir correctivos institucionales a la corrupción de la contratación pública en las regiones. Una Carta pública suscrita por entidades de la sociedad civil promueve una solución que está a la mano: incluir en la reforma de equilibrio de poderes la elección de contralores territoriales por concurso de méritos, ya que actualmente éstos son escogidos por concejales y diputados, lo que promueve la politización de las contralorías y debilita el control fiscal, promoviendo la corrupción. 

Carta pública para despolitizar contralorías

Entidades como la Fundación Liderazgo y Democracia, ProAntioquia, Transparencia por Colombia, Misión de Observación Electoral –MOE, Congreso Visible, Fundación Cívico Social Pro Cartagena –FUNCICAR, Federación de Departamentos,  Cámara de Comercio de Manizales, entre otras, y líderes de opinión, suscriben una carta pública solicitando incluir en la segunda vuelta de la reforma de Equilibrio de poderes un cambio que fue aprobado por el Senado y negado por la Cámara en primera vuelta:

“Los Contralores departamentales, distritales o municipales serán seleccionados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante concurso público de méritos, para un período igual al del gobernador o alcalde, según el caso.”

 

Bogotá D.C., 25 de marzo de 2015

Señores

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS

Ministro del Interior

 

YESID REYES ALVARADO

Ministro de Justicia y del Derecho

Bogotá D.C.

 

Asunto: Artículo 30 Inciso 4to del Proyecto de Acto Legislativo número 18 de 2014 del Senado de la República y 153 de 2014 de la Cámara de Representantes “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones. [Equilibrio de poderes]”

 

Respetado(s) Ministro(s),

Cordialmente solicitamos el apoyo del Gobierno Nacional para que sea reincorporado en la legislatura 2015 y aprobado el inciso 4to del artículo 30 del Proyecto de Acto Legislativo en referencia, tal y como se aprobó en primer debate en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado de la República en la legislatura 2014:

“Los Contralores departamentales, distritales o municipales serán seleccionados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante concurso público de méritos, para un período igual al del gobernador o alcalde, según el caso”[1].

Lo anterior, teniendo en cuenta que fue modificado en la Cámara de Representantes, en la legislatura 2014, para que los contralores regionales sigan siendo elegidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales.

1.     El sistema de elección aprobado por el Senado de la República implicaría meritocracia y transparencia para escoger contralores de comprobadas condiciones técnicas, especializadas y con autonomía frente a órganos políticos. 

En el propio informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo en referencia se expusieron salvedades al mantenimiento del sistema de elección actual: “Uno de los ejes transversales de la Constitución de 1991, en cuanto a la función pública corresponde, es la introducción de sistemas de meritocracia para el acceso de los servidores públicos al Estado. Una Reforma de Equilibrio de Poderes, principalmente en lo que respecta a los Órganos de Control y Vigilancia debe pasar por fortalecer los concursos de méritos públicos para generar cada vez más independencia y rigurosidad en las personas que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión del Estado. (…) En razón a esto pongo de presente mi oposición, principalmente a la adopción del texto aprobado en la Cámara de Representantes sobre el artículo 30 del informe de conciliación, el cual elimina el acceso transparente y meritocrático de los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales que fue aprobado en la Plenaria del Senado de la República” (Gaceta del Congreso Número 855 del 11 de diciembre de 2014).

2.     El actual sistema de elección es uno de los factores que impide que el control fiscal combata efectivamente la corrupción

El sistema de control fiscal territorial actual adolece de graves deficiencias, en buena parte por su estrecha relación con órganos políticos vinculados con funcionarios vigilados por las contralorías.

El estudio “El Sistema de Control Fiscal Nacional” elaborado por Ochoa y Charris[2],  encuentra que “… la politiquería y el clientelismo político han deteriorado el control fiscal en su calidad (…) Esto ha facilitado la realización de numerosos ilícitos en los gobiernos locales y ha estimulado el avance de la corrupción.”

“La debilidad radica básicamente en el mecanismo de elección de los contralores quienes al ser elegidos por los órganos de elección popular pierden independencia en el ejercicio de una función de control, ya que estas corporaciones forman parte  de las entidades a las que la Contraloría debería vigilar. (…) Los contralores, si bien reúnen las calidades formales de la ley, no han resultado tener la experiencia y conocimientos necesarios para gerenciar el nuevo sistema de control fiscal y su sistema de auditoría, que requiere conocimientos profundos y una preparación técnica adecuada.”[3]

3.     Evaluaciones de la Auditoría General de la República revelan graves fallas en el desempeño de los contralores regionales.

En el último informe de certificación de la Gestión de las Contralorías realizado por la Auditoría General de la República, de 63 departamentos y municipios solo 48 fueron certificados y de estos tan solo 5 tuvieron el rango de “excelente”.[4]

4.     La efectividad en materia de control fiscal es muy inferior al disciplinario.

Mientras en 2013 se investigaba disciplinariamente al 90 por ciento de los alcaldes y el 100 por ciento de los gobernadores, las contralorías regionales, según informes de la Auditoría General de la República, “(…) registran niveles de recuperación de recursos inferiores al 2.3”[5]. De los 3.4 billones que buscan recuperar la contralorías en procesos de responsabilidad fiscal, la recuperación anual es de 79 mil millones de pesos.”

5.     El Auditor General de la República del período 2009-2011 conceptuó sobre sobre la problemática del actual sistema de elección de los contralores regionales, y sobre su efecto en los resultados de la gestión fiscal territorial.

 “Hay una razón de fondo que hace que este sea un panorama del control fiscal territorial preocupante: la forma de elección de los contralores, en la cual intervienen en una primera instancia los tribunales al conformar las ternas; en segunda instancia intervienen las corporaciones públicas de elección popular, quienes al realizar la elección del contralor son permeadas por intereses políticos y hasta económicos que afectan la imparcialidad del respectivo contralor.”[6]

“El universo de las entidades que son sujetos de vigilancia por parte de las 62 contralorías del país corresponde a 7.963, de las cuales, a comienzos de esta década, se auditaron 3.281. Veinte años después de entrado en vigencia el sistema del Plan Único de Cuentas, las contralorías territoriales no habían realizado ni una sola auditoría a los estados contables en 460 municipios del país.”

6.     La elección de los contralores por concurso de méritos contribuiría a generar un equilibrio de poderes en las regiones.

La elección de contralores mediante concurso organizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil contribuiría al equilibrio de poderes en la medida en que permite independencia de los contralores frente a las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales, que por efectos del clientelismo pueden tener intereses en los asuntos fiscales de entidades dirigidas o integradas por aliados políticos.

La Comisión Nacional del Servicio Civil tiene la función constitucional de ser “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”[7] y sus comisionados son elegidos por concurso de méritos organizado por la ESAP y la Universidad Nacional.

7.     Las instituciones deben tomar correctivos frente a casos de corrupción como el Bogotá, en que la Contraloría Distrital no detectó irregularidades y fue partícipe del fraude

Durante la administración Moreno Rojas, en Bogotá se produjo un “desfalco de más de $2,2 billones”[8]. “La mayor disponibilidad de recursos y unas herramientas de control poco eficaces, significaron una mayor captura del Estado por parte de élites locales.”[9]

La reincorporación del inciso del artículo en referencia puede generar un cambio sustancial en la vida de las regiones, contribuyendo a un control fiscal eficaz y autónomo y al equilibrio de poderes.

En nombre de la sociedad civil, agradecemos la voluntad política que el Gobierno Nacional pueda prestar para que no se ahogue esta iniciativa trascendental del Senado de la República.

Cordialmente,

Firmada por:

Alvaro Forero Tascón                   Director Fundación Liderazgo y Democracia

Elizabeth Ungar                            Directora Transparencia por Colombia

Alejandra Barrios                          Directora Misión de Observación Electoral

Laura Wills                                    Directora Congreso Visible

Lina María Ramírez?                      Presidente Cámara de Comercio de Manizales

Rafael Aubad                                Director ProAntioquia

Amylcar Acosta                            Director Federación de Departamentos

Carolina Calderón                        Directora Funcicar

(sigue) 

C.C.      Presidente Senado de la República

            Presidente Cámara de Representantes

            Presidente Comisión Primera del Senado de la República

            Presidente Comisión Primera de la Cámara de Representantes