Baldíos de la reforma agraria en manos de la Corte Constitucional

Como lo planteó recientemente Francisco Gutiérrez, el retorno de las discusiones redistributivas sobre la tierra no es solo deseable, sino necesario para consolidar la paz y garantizar una vida digna al campesinado, a los pueblos indígenas y afrocolombianos. En Colombia, la disputa por la tierra ha estado en el corazón del conflicto social y armado. Durante el siglo XX, cada vez que las élites moderadas del centro del país intentaron una reforma agraria con rasgos redistributivos, las élites locales se alinearon efectivamente para cooptar las instituciones encargadas de implementar esas promesas de cambio e, incluso, revertir a sangre y fuego los logros que, de facto, los movimientos sociales habían alcanzado para reajustar el balance de poder y riqueza en la ruralidad colombiana. Uno de los legados del fracaso de la reforma agraria es la alta concentración de la tierra. De acuerdo con la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (Upra), el Gini de tierras alcanza el 0,86, lo que representa casi la desigualdad absoluta. Según la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, en 2011 solo el 36,4% de los hogares del campo tenían tierra y, en 2017, el 10% de quienes más tierra tienen ocupan 7 veces más área de la que tendrían en un escenario de absoluta igualdad.

En el país, las tierras públicas (o baldíos) se han convertido en el insumo principal de la reforma agraria. Mientras otros países latinoamericanos como México o Bolivia adoptaron reformas dirigidas a desconcentrar la tierra poseída por pocas manos y entregarla al campesinado, Colombia paulatinamente ha abandonado la vía redistributiva y, en su lugar, ha privilegiado la entrega de tierras que carecen de propietario particular para promover una mayor participación del campesinado en la propiedad rural. Hoy, la Corte Constitucional está a punto de tomar una decisión trascendental sobre los baldíos que definirá, en buena medida, la disponibilidad de esas tierras públicas para la reforma agraria a favor del campesinado. El caso reúne varias tutelas contra procesos judiciales llamados prescripción de dominio, a través de las cuales se privatizaron baldíos a particulares, a pesar de que esa tarea le corresponde a la autoridad agraria (antes el Incoder y hoy la Agencia Nacional de Tierras). Es esta entidad la encargada de constatar que las tierras públicas quedan en manos de sus legítimos destinatarios, esto es, el campesino, el indígena o afrocolombiano empobrecido. Como lo constató la misma Corte en 2014 (T-488), particulares han obtenido tierras públicas a través de jueces civiles y, en varias ocasiones, por fuera de los lineamientos de la reforma agraria.

El meollo de la discusión

La reforma agraria asigna a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) la tarea de administrar y entregar los baldíos a quienes no tienen tierra. Para ello, los particulares deben presentar una solicitud a la ANT de adjudicación de tierras, la cual es analizada por la autoridad agraria para verificar que la tierra sea un baldío y que su extensión respete los límites de la Unidad Agrícola Familiar (la cantidad de tierra que una familia campesina necesita para subsistir), y que el peticionario no tenga otra propiedad rural y sus ingresos sean bajos. Sin embargo, los jueces civiles han utilizado la prescripción para entregar baldíos a particulares por fuera de la ruta creada por la reforma agraria y contra la prohibición de conceder la propiedad sobre baldíos por medio de esos procesos judiciales. El centro del debate gira en torno a los canales con que cuentan los particulares para adquirir la propiedad sobre tierras públicas. 

Desde finales del siglo XIX e inicios del siglo XX, la legislación es clara en prohibir que los baldíos sean entregados a particulares a través de procesos de prescripción (en especial, los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912 y 63, 102 y 150-18 de la Constitución del 91, y el Código General del Proceso). Contrariamente a lo sostenido por algunos analistas, la Ley 160 de 1994 no es la primera norma que estableció la imprescriptibilidad de los baldíos. Esa regla tiene claro sustento constitucional y ha estado en el ordenamiento jurídico colombiano desde finales del siglo XIX. En ninguna circunstancia, los jueces civiles pueden conceder las tierras públicas en procesos de prescripción y esas sentencias no tienen efectos ante la Agencia Nacional de Tierras para probar la propiedad. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional, en especial, en un caso de 1995 (C-595).

Ahora bien, ¿cómo sabemos si un predio es baldío? La actual ley de reforma agraria establece que una tierra salió del dominio del Estado cuando fue adjudicada por la autoridad agraria o cuando tiene títulos que comprueban la propiedad desde el 5 de agosto de 1974 (artículo 48 de la ley 160 de 1994). Las tierras que no cumplan esas condiciones son consideradas baldías y solo pueden salir del dominio estatal a través de la adjudicación que haga la autoridad agraria. Esa regla no es nueva, sino que proviene de la reforma agraria de 1936 (artículo 3 de la ley 200). 

Si las reglas son tan precisas, ¿por qué hay controversia sobre la posibilidad de adquirir baldíos a través de la prescripción? La discusión parece sustentarse en una lectura errada de la reforma agraria de 1936. Esa reforma buscaba resolver los conflictos entre “la ley del machete y el papel sellado”, esto es, las disputas entre terratenientes que contaban con títulos (muchas veces dudosos) para probar la propiedad rural y los colonos que habían explotado por años tierras que consideraban públicas ante la falta de títulos claros y resistían a ser desalojados por los terratenientes. Para solucionar esos conflictos, la reforma de 1936 fijó las reglas para probar la propiedad (artículo 3) y creó una garantía a favor de los colonos para resistir a los desalojos (artículo 1). Dicha protección presume que una tierra no es baldía si es explotada económicamente por particulares, lo cual ha permitido que los colonos continúen viviendo en las tierras que trabajan aún si no cuentan con títulos. Con todo, esa presunción no es definitiva y puede ser controvertida con pruebas que determinen claramente la propiedad rural (así se establecía de manera expresa en el Decreto 59 de 1938, artículo 1).

Una lectura errada de esa presunción ha llevado a concluir que la explotación económica permite comprobar la propiedad de la tierra y no es necesario contar con títulos. Ese entendimiento desconoce las reglas para probar la propiedad y extiende una garantía prevista para proteger a colonos frente a desalojos a otros escenarios que beneficiarían en no pocos casos a terratenientes con títulos dudosos.

La dimensión del problema

Un estudio que realizamos en la Universidad Nacional de Colombia y Dejusticia investiga las dimensiones de este fenómeno desde 1991 hasta 2018, a partir de bases de datos entregadas por la Superintendencia de Notariado y Registro y la Upra a la Corte Constitucional, en el seguimiento del caso de 2014. Como lo hemos indicado antes en este portal, los datos sugieren que, en algunas circunstancias, la prescripción de baldíos ha facilitado la concentración de la tierra en manos de particulares en lugar de promover la propiedad rural a favor del campesinado.

Nuestro análisis evidencia que la entrega de baldíos por parte de jueces civiles ha ocurrido en 29 departamentos y 672 municipios. A pesar de la dispersión, algunos lugares concentran la mayoría de casos. Tan solo 5 departamentos concentran el 67,9% de los casos: Córdoba ocupa el primer lugar con el 27,9% de los predios, seguido por Boyacá con el 20,35%; Tolima con el 8,8%; Nariño con el 5,62%; y Cauca con el 5,04%. 

Gráfico 1. Número de casos y extensión del fenómeno (1991-2018)

Mapa 1. Número de casos por departamento (1991-2018)

Por la extensión total de la tierra, la concentración del fenómeno varía a nivel regional: Casanare pasa a la cabeza con 107,998 hectáreas, es decir, el 41,5% de las 260,074 hectáreas que arroja la base depurada; le sigue Córdoba con el 20,8% de las hectáreas y Cesar con 10,2%. Casanare resalta en este cómputo, dado que se ubica en el puesto 17 por número de casos, pero por extensión prescrita pasa al primer lugar. A pesar de que los predios grandes (mayores a 200 hectáreas) son relativamente pocos (187 del universo de 12.073), éstos corresponden a 149.431 hectáreas, esto es, el 57% del área prescrita. La mayoría de los predios grandes están ubicados en los departamentos de Casanare (78: 105.569 ha), Cesar (30: 11.504 ha) y Córdoba (26: 9956 ha).

Gráfico 2. Proporción del área prescrita por departamentos (1991-2018)

Gráfico 3. Proporción del número de predios por departamento (1991-2018)

En contraste con la tesis de que la prescripción habría impulsado el acceso a la propiedad rural por parte del campesinado, nuestro estudio revela que si bien esto ocurrió en varios casos, este fenómeno ha constituido una fuga de las tierras públicas destinadas a la reforma agraria y ha contribuido a la concentración de la tierra. Este hallazgo es corroborado por los cambios del uso del suelo en Casanare, por ejemplo. Al analizar las coberturas de la tierra entre 2002 y 2018 producidas por el Ideam, encontramos que el uso del suelo cambió significativamente en 52 baldíos dados por prescripción en Casanare: mientras las coberturas naturales o seminaturales disminuyeron—por ejemplo, el herbazal denso inundable pasó de 19,164 ha en 2022 a 11 ha en 2018—, las coberturas productivas para el crecimiento de arroz—de 14,3 ha en 2002 a 900,9 ha en 2018 (un incremento del 726%) y los pastos—de 3,04 ha en 2002 a 197,80 ha en 2018—crecieron.

La solución en manos de la Corte Constitucional

La Corte Constitucional cuenta con una oportunidad para reafirmar la prohibición de prescribir baldíos, la cual tiene una clara consecuencia: en ningún caso y sin ninguna excepción, la prescripción de tierras públicas es válida, por lo cual no tiene efectos frente al Estado para probar la propiedad. Sin embargo, dada la masividad de lo que ha ocurrido, es posible que no sea apropiado que la Corte deje inmediatamente sin efecto todas esas decisiones judiciales de prescripción por los efectos turbulentos que ello podría tener en el mercado de tierras. Con todo, la Corte tampoco puede hacer un “borrón y cuenta nueva” con las acumulaciones indebidas de tierras públicas que ocurrieron en esos procesos judiciales.

La Corte podría explorar soluciones intermedias. Por ejemplo, la Corte podría establecer que las sentencias ya inscritas en el registro público de la propiedad solo tienen efectos hasta que la ANT adelante acciones para aclarar los derechos sobre esos predios. Además, la Corte podría ordenar nuevamente que las entidades encargadas de la gobernanza de la tierra determinen el universo de baldíos que han sido entregados a particulares a través de la prescripción de dominio.

Una decisión de ese tipo haría que la ANT esté obligada a reexaminar las sentencias de prescripción de baldíos tomando en cuenta las reglas de la reforma agraria que estaban vigentes al momento que los jueces civiles decidieron los casos. Si los casos cumplen los requisitos agrarios y benefician al campesinado sin tierra o tierra insuficiente, la ANT podría otorgar títulos claros a los beneficiarios en un trámite expedito. Por el contrario, si los casos violan las reglas agrarias y, por tanto, hay acumulación indebida de tierra, la ANT debería activar el procedimiento único y aclarar la propiedad sobre dichos predios (Decreto-Ley 902 de 2017). Esta ruta involucra a la Agencia Nacional de Tierras y a los jueces civiles del circuito para que definan si las tierras son baldías y dejen sin efectos las sentencias de prescripción. Luego, esos predios deberían alimentar el Fondo de Tierras para responder a las demandas del campesinado, de los pueblos indígenas y afrocolombianos a la reforma agraria y cumplir los objetivos del Acuerdo Final de Paz.